SCJM - "CAÑAS PATRICIA Y OTS. C/ GOB. DE LA PCIA DE MENDOZA S/A.P.A.".

Fojas: 17479

En Mendoza, a los veintitrés días del mes de noviembre del año dos mil nueve, reunida la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa Nº 80.507, caratulada: "CAÑAS PATRICIA Y OTS. C/ GOB. DE LA PCIA DE MENDOZA S/A.P.A.".

De conformidad con lo establecido en los arts. 140 y 141 del C.P.C. y Acordada n° 5845 quedó establecido el siguiente orden de estudio en la causa para el tratamiento de las cuestiones por el Tribunal: primero: DR. ALEJANDRO PEREZ HUALDE; segunda: DRA. AIDA KEMELMAJER DE CARLUCCI; tercero: DR. FERNAN-DO ROMANO.

ANTECEDENTES:

A fs. 167/212 la Sra. María Rosa Cañas y otros miles de empleados de la Ad-ministración Pública estatal promueven acción procesal administrativa contra el Gobier-no de la Provincia de Mendoza solicita la revocación del Decreto N° 1018/04 que recha-zó el reclamo del pago del adicional por antigüedad y solicita que se condene a dictar el acto administrativo por el cual se le reconozca y pague los importes adeudados corres-pondientes al adicional atento su congelamiento producido desde el mes de enero de 1996 y hasta el mes de agosto de 2003 con más los intereses legales. Plantean la incons-titucionalidad de la Ley 7198.

Admitida formalmente la acción deducida, se ordena correr traslado al Señor Gobernador de la Provincia de Mendoza y al Señor Fiscal de Estado. A fs. 16.468/16.473 comparecen el representante legal de la demandada y Fiscalía de Estado y plantean excepciones de incompetencia y de caducidad de la acción. A fs. 16.531/16.550 y a fs. 16.692/16.720 contestan respectivamente la demandada directa y Fiscalía de Estado propiciando el rechazo de la acción.

Admitidas y rendidas las pruebas ofrecidas por las partes se agregan los alegatos, obrando a fs. 17.365/17.392 el de la parte actora, a fs. 17.393/17.395 el de la Provincia de Mendoza y a fs. 17.396/17.397 el de Fiscalía de Estado.

A fs. 17.402/17.403 se incorpora el dictamen del Señor Procurador General del Tribunal quien, por las razones que expone, aconseja que se haga lugar a la demanda.

A fs. 17.404 se llama al acuerdo para sentencia y a fs. 17.478 se deja constancia del orden de estudio en la causa por parte de los señores Ministros del Tribunal.

De conformidad con lo establecido en el art. 160 de la Constitución de la Provin-cia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la acción procesal administrativa in-terpuesta?

SEGUNDA CUESTIÓN: En su caso, ¿qué solución corresponde?

TERCERA CUESTIÓN: Costas.

A LA PRIMERA CUESTIÓN EL DR. ALEJANDRO PEREZ HUALDE, DIJO:

I. RELACION SUCINTA DE LAS CUESTIONES PLANTEADAS.-

a) Posición de la parte actora.

Al promover la acción procesal administrativa la Sra. María Rosa Cañas y otros miles de empleados de la Administración Pública estatal solicitan la revocación del De-creto N° 1018/04 que rechazó el reclamo del pago del adicional por antigüedad. Asi-mismo solicitan que se condene a dictar el acto administrativo por el cual se les reco-nozca y pague los importes adeudados correspondientes al adicional atento su congela-miento producido desde el mes de enero de 1996 y hasta el mes de agosto de 2003 con más los intereses legales.

Relatan que oportunamente iniciaron los exptes. administrativos N° 07340-E-02-00020 y sus acumulados N° 00304-V-04-01027, 00303-V-4-01027, 00302-V-04-01027, 00301-V-04-01027, 04869-P-99-0951, 00196-T-99-01089, 01926-E-99-01027, 04477-A-99-00020, 04475-A-99-00020, 04470-B-99-00020, 04476-Q-99-00020, 01113-D-00-0100, 00992-A-99-00020, 01294-C-99-0100, 00478-A-00-0100, 04604-H-99-77705, 03125-S-99-00020, 00039-P-99-01028, 00391-P-00-00100, 03379-A-00-00020 por los que se reclamaba el pago del adicional por antigüedad de agentes de la Ex Caja de Jubi-laciones, Subsecretaría de Trabajo y de la Seguridad Social y de varias reparticiones y también el Sr. Frezza como Secretario General de la Asociación de Trabajadores del Estado (en adelante “ATE”) a fin de que se les cancelara el adicional por antigüedad suspendido a partir del año 1996. Solicitan específicamente que se ordene el pago de las diferencias del adicional por antigüedad dejadas de percibir como consecuencia del dictado de las sucesivas leyes de presupuesto entre los años 1996 hasta agosto del 2003, que congelaron el mecanismo de ajuste legal vigente.

Al fundar su legitimación sostienen que son agentes de la Administración Públi-ca estatal y que fueron privados, como otros empleados públicos, del adicional por anti-güedad que formaba parte de su remuneración habitual, y asimismo sostienen que repre-sentan a agentes que han sido patrocinados por otros profesionales. Resaltan que existe legitimación procesal activa derivada del reclamo administrativo oportunamente inter-puesto por el Secretario General de ATE. Señalan la normativa y los antecedentes juris-prudenciales y doctrinarios que consideran que avalan esta legitimación sustancial acti-va.

Detallan que por la Ley de Presupuesto 6372/96 se dispuso, en su art. 33 inc. a) que, con relación al rubro "adicional por Antigüedad" el personal percibirá en el año 1996, el mismo porcentaje liquidado al 31/12/95 en concepto de adicional, bonificación, o denominación similar, por antigüedad prevista en los distintos estatutos y regímenes escalafonarios vigentes. Como fundamento político se esgrimió que este congelamiento sería transitorio y que obedecía a una situación de emergencia económica.

Las leyes de presupuesto correspondientes a los años 1997 y 1998 (Leyes 6454/97, 6554/98) establecen que el personal percibirá el mismo porcentaje liquidado al 31/12/95.

Luego, la ley de presupuesto correspondiente al año 1999 (6656/99) destina una partida de $ 5.500.000 para aplicarla al pago del adicional por antigüedad a partir del 1.01.99 entre todos los sectores de la administración pública provincial. Por otra parte, el Decreto 156/99 (B.O. 12.03.1999) autorizó a la liquidación del adicional por antigüedad, en el año 1999, al personal de la Administración Pública Provincial, calculado sobre la base de los años de servicio computables al 31.12.1996, de acuerdo a las características y en las condiciones establecidas en los escalafones respectivos. Entienden que esto im-porta un reconocimiento al derecho de los actores.

Destacan que tenían un adicional por antigüedad que se venía abonando nor-malmente conforme a las leyes y decretos que lo reglamentaban pero que a partir del año 1996 se congeló el mismo hasta el porcentaje cancelado al 31.12.95.-

A su vez, refieren que la Ley 6754 (presupuesto año 2000) dispuso que el adi-cional por antigüedad por imperio del art. 24 de la Ley 6656/00, la continuidad del adi-cional por antigüedad que corresponde al personal de la Administración Central, orga-nismos descentralizados, cuentas especiales y otras modalidades se resolverán en las respectivas convenciones colectivas de conformidad a la Ley Nacional 24.185 a la que la Provincia ha adherido, intertanto el referido personal percibirá en el año 2000 la mis-ma liquidación efectuada al 31/12/99.

Hacen hincapié en que las leyes de presupuesto correspondientes a los años 2001, 2002 y 2003 (Leyes 6871, 7045 y 7091) reiteran lo relativo a las convenciones colectivas y se ordenan practicar la liquidación, la que debe ser efectuada al 31/12/2000, 31/12/2001 y 31/12/02, respectivamente.

Manifiestan que con motivo de la sentencia recaída en los autos “Drot de Gour-ville c/ Gobierno de Mendoza p/APA”, el Gobierno de Mendoza tramitó un acuerdo con los gremios a fin de cancelar a los agentes de la Administración lo adeudado por los referidos períodos en 48 cuotas. Asimismo ordenó que comenzara a pagarse el adicional por antigüedad a partir de setiembre como si éste no hubiese estado congela-do. Por tal motivo, la Ley 7141 dispuso regularizar el pago del adicional antigüedad y la Ley 7183 (presupuesto 2004) autorizó al Poder Ejecutivo a cancelar las diferencias salariales (en-tre las que se encontraba el adicional antigüedad) ratificando el convenio celebrado por el Poder Ejecutivo.

Resaltan que no aceptaron el ofrecimiento del Gobierno en cuanto a la forma y modalidad de pago del adicional pues persiguen el pago íntegro de lo adeudado desde 1996 a 2003 con más los intereses de tasa activa y no la tasa de la Ley 7198.

Entienden que el adicional por antigüedad es una manera de premiar la perma-nencia a un empleo y que forma parte inescindible del salario, gozando de sus mismas características y garantías, las que describen en forma minuciosa.

Solicitan asimismo que se declare la inconstitucionalidad de las leyes de presu-puesto que congelaron el adicional por antigüedad, del art. 38 bis agregado al Decreto-Ley 560/73 por la Ley 6502/98.

Rechazan la existencia de sometimiento voluntario cuando la norma es inconsti-tucional, y cuando se trata de derechos irrenunciables, no pudiendo una ley de presu-puesto afectar derechos adquiridos ni el principio de igualdad ni el derecho de propie-dad.

Asimismo plantean la inconstitucionalidad del art. 44 Ley 6754 y de las Leyes 7045 y 7183 y de la Ley 7198.

Ofrecen prueba, fundan en derecho, citan jurisprudencia. Hacen reserva del caso federal.

b) Posición de la Provincia de Mendoza.

A fs. 16.531/16.550 contesta la demandada directa propiciando el rechazo de la acción.

En primer lugar esgrime la prescripción del derecho pues el reclamo judicial iniciado el 6 de Julio de 2006 se efectuó con posterioridad al plazo de dos años previsto por la Ley 6502.

Defiende la constitucionalidad del plazo de prescripción establecido por la Ley 6502 como asimismo la constitucionalidad de las leyes de presupuesto y de la Ley 7198.

Indica que ha existido sometimiento voluntario al régimen jurídico impuesto por las leyes de presupuesto en cuanto al congelamiento del adicional; por lo que su impug-nación posterior resulta extemporánea e improcedente, por lo que las sumas percibidas por tal concepto sin reclamo ni oposición con anterioridad al año 2006, se tienen por bien pagadas.

Resalta la legitimidad del accionar de la Administración y la constitucionalidad de las leyes de presupuesto que han dispuesto el congelamiento del adicional. Expresa que no existe afectación alguna a los derechos y garantías constitucionales. Particular-mente destaca que no hay irrazonabilidad pues las medidas no implican la desjerarqui-zación del empleado público respecto del nivel alcanzado, no altera la sustancia del con-trato ni tampoco se desnaturaliza el derecho a la retribución. Amén de ello, tampoco se viola el principio de igualdad porque la medida reviste carácter general y se aplica a todos los funcionarios y agentes de la Administración Pública.

Analiza la jurisprudencia sentada por este Tribunal en las causas N° 70.863, “Drot de Gourvielle Enrique y ots. c/ Pcia de Mendoza s/ APA” y N° 71.181, “Basile Alfredo Manuel y ots c/ Provincia de Mendoza s/ APA”.

Agrega que la inconstitucionalidad planteada respecto del art. 44 de la Ley 6754 carece de fundamentación ya que considera que la actora no ha realizado una crítica fundada.

Sostiene la constitucionalidad de la Ley 7198.

Ofrece prueba y funda en derecho. Cita doctrina y jurisprudencia que considera aplicable.

c) Posición de Fiscalía de Estado.

A fs. 16.692/16.720 comparece el Señor Fiscal de Estado quien solicita el recha-zo de la acción.

Plantea la falta de legitimación sustancial pasiva de la Provincia de Mendoza respecto a los agentes que demandan a la Provincia pero tienen su vinculación de em-pleado público estatal con reparticiones o dependencias con autarquía constitucional o legal. Efectúa un detalle de tales organismos y la normativa que les resulta aplicable.

En cuanto a la cuestión de fondo analiza los antecedentes legislativos en cuanto a las leyes de presupuesto.

Hace hincapié en el sometimiento voluntario a un régimen y la imposibilidad de su ulterior cuestionamiento. En subsidio, plantea la prescripción fundada en el art. 38 bis de la Ley 6502.

Defiende la legitimidad del obrar de la Administración y la razonabilidad y cons-titucionalidad de la normativa implicada. Entiende que no existe afectación de garantías constitucionales.

Respalda la constitucionalidad de la Ley 6754 y sus modificatorias, Ley 7198.

Ofrece prueba. Funda en derecho

d) Dictamen del Señor Procurador General del Tribunal.

A fs. 17.402/17.403, el Señor Procurador General propicia que se haga lugar a la demanda.

Considera que corresponde el rechazo de la defensa de falta de legitimación sus-tancial pasiva ya que la Provincia ha tramitado los reclamos presentados sin objeción alguna.

Tampoco admite el planteo de prescripción realizado ya que conforme a la juris-prudencia del Tribunal el reclamo administrativo interrumpe el plazo de prescripción hasta el dictado de la decisión administrativa definitiva y que causa estado (L.S. 373-93).-

En cuanto a la cuestión de fondo se remite a los argumentos expuestos a una causa, sentencia dictada por la Sala Primera en L.S. 380-235 y asimismo a lo decidido por el Tribunal de Conjueces en las causas “Basile” y “Drot de Gourville”, siendo estas decisiones alcance de sentencias de clase.

III. LA SOLUCIÓN DEL CASO.

A) El reclamo:

Los actores persiguen que se anule lo dispuesto mediante el Decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia N° 1018/04 que rechazó el reclamo del pago del adicional por antigüedad. Solicitan que se condene a dictar el acto administrativo por el cual se les reconozca y pague los importes adeudados correspondientes al adicional atento su con-gelamiento producido desde el mes de enero de 1996 y hasta el mes de agosto de 2003 con más los intereses legales. Plantean la inconstitucionalidad de la Ley 7198.

B) El Plenario dictado en la presente causa:

En la presente causa (fs. 17.415) este Tribunal convocó a Tribunal Plenario a los efectos de decidir sobre los alcances de las disposiciones relacionadas con el adicional por antigüedad de los empleados públicos, contenidas en las Leyes de Presupuesto año 1996, Ley 6372; año 1997, Ley 6454; año 1998, Ley 6554 y año 1999, Ley 6654 y sus decretos conexos.

En dicho plenario, se dictó sentencia (fs. 17.454/17.464) con fecha 25 de Agosto de 2009 (L.S. 404-33).

En voto que emití como preopinante, al que luego se adhirió la mayoría de este Tribunal, efectué un análisis exhaustivo de las normas legales que conforman el conjun-to aplicado en respaldo del acto administrativo atacado en dichos autos y que coincide con las normas cuestionadas en esta acción procesal son las siguientes y así dije:

…“En resumidas cuentas, el régimen jurídico que la provincia elaboró en las diversas leyes trascriptas fue el siguiente:

1. Las leyes de presupuesto correspondientes a los años 96, 97, 98 y 99 (6372, 6454, 6554 y 6656) suspendieron el incremento progresivo del cómputo de años a efec-tos del pago del adicional por antigüedad al día 31 de diciembre de 1995.

2. La Ley 6656 convocó a convenciones colectivas de trabajo al sector público, autorizó la incorporación del tema antigüedad a esas tratativas y estableció una partida de $ 5.500.000 para pago por concepto de antigüedad a todo el personal.

3. En ese contexto, por Decreto 156/99 se desplaza la fecha de suspensión del cómputo un año más, es decir, del 31 de diciembre de 1995 pasa al 31 de diciembre de 1996.

4. Las Leyes 6754, 6871, 7045 y 7091 mantienen el tope en el 31 de diciembre de 1996 en la medida que cada una de ellas remite a la anterior y la primera (6754) ratifi-ca lo pagado por antigüedad al 31 de diciembre de 1999 que es el equivalente al cóm-puto con el tope máximo al 31 de diciembre de 1996.

5. La Ley 7141 derogó la última de las leyes y mandó pagar, desde ahí en ade-lante, el adicional por antigüedad conforme al cómputo correspondiente al día de la fe-cha de acuerdo a la ley que establece el cálculo sin tope máximo…”

Hice asimismo una prolija reseña de los antecedentes jurisprudenciales en la ma-teria tanto de las Salas de este Tribunal como de los emitidos por conjueces, explicitan-do las diferencias entre esos fallos:

… “De los antecedentes expuestos surge con claridad que el desacuerdo entre la línea interpretativa que evidencian los fallos de este Tribunal, en su conformación natural por ambas Salas, y los que emitieron los integrados por conjueces, designados por tratarse del reclamo de empleados del Poder Judicial, radica en la especial aten-ción que han prestado estos últimos decisorios a la defectuosa técnica legislativa em-pleada a lo largo de todo el régimen atacado; a la necesidad de motivación de las suce-sivas leyes que ordenaron y sostuvieron la suspensión del cómputo del incremento del adicional por antigüedad; y al fuerte hincapié que ambas sentencias han hecho en el fallo “Tobar” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”.

1. La metodología empleada.

No comparto las consideraciones de naturaleza política y subjetiva, como aque-llas calificaciones de “engañifa” o de “verdadera corruptela”, que exhibe el fallo “Drot de Gourville”, pues no me corresponde expresar mi opinión política personal contraria o favorable a las medidas que se traducen en afectaciones de cualquier índole a los sala-rios de los empleados públicos provinciales.

Tampoco considero que sea un acierto la mecánica de utilizar las leyes de pre-supuesto para legislar en materia de política salarial de los agentes públicos. No obs-tante, este defecto de técnica legislativa, de oportunidad y de conveniencia, no alcanza a descalificar lo actuado a través del dictado de ocho leyes por una Legislatura que durante la vigencia del sistema atacado (enero de 1996 a septiembre de 2003) renovó en tres oportunidades el cincuenta por ciento de su composición (1997, 1999 y 2001) y la promulgación por un Poder Ejecutivo que fue encabezado por tres gobernadores distintos de dos signos políticos diferentes en los mismos siete años. Se trató del ejerci-cio por la Legislatura de la facultad atribuida por el art. 99 inc. 9 de Constitución Pro-vincial: “crear y suprimir empleos para la mejor administración de la Provincia, de-terminando sus atribuciones y responsabilidades, y dictar la ley general de sueldos”.

Sistema que, por otra parte, no mereció ataques de inconstitucionalidad en for-ma directa a través de la acción que nuestro régimen jurídico prevé con ese fin.

2. La motivación de las leyes.

Como se ha dejado constancia, tanto en el fallo “Drot de Gourville” como en “Araya”, pareciera que la invocación de la emergencia económica por la que ha atra-vesado nuestro país en diversas oportunidades en estos años fue aludida en las prime-ras oportunidades y habría sido la causa del dictado de esta normativa que suspendió el in-cremento del adicional por antigüedad durante los siete años mencionados. También se sostuvo en diversos medios que era intención política la de modificar el sistema de in-cremento automático anual de los sueldos por el solo hecho del transcurso del tiem-po y llevarlo a un régimen que reconociera índices de productividad o de méritos. Lo cierto es que en el texto de las leyes no se ha expresado el fundamento expreso de la normativa. La motivación de la ley ha sido una fuente de preocupación desde vieja data en este Tribunal, ya lo expresa un viejo fallo cuando afirma que “la verdadera función de la hermenéutica ha de ser encomendada a obtener el juego armónico de los precep-tos de la ley, en base a los motivos y propósitos que inspiran al legislador en un momen-to dado, pese a las aparentes contradicciones, fruto casi siempre, de errores en la técni-ca legislativa” (LS 50-273).

Pero no cabe asimilar la ley al acto administrativo en el sentido de imponer la necesidad de la expresión de los motivos de cada una de las normas que se introducen en un texto legal. Para ello están los debates parlamentarios, los trabajos de comisiones específicas de la Legislatura (en este caso las de Presupuesto y Hacienda) y los mensa-jes de elevación del Poder Ejecutivo.

“No es lícito a los magistrados judiciales argentinos proceder, a sabiendas, con prescindencia de su carácter de órgano de aplicación del derecho vigente, ni atribuir-se, así sea por invocación de nuevas teorías jurídicas o en nombre de juristas ilustres, facultades legislativas de que carecen” (Corte Suprema en Fallos 234:82 citado por Juan Francisco Linares, “Aplicación de la llamada ley clara”, en La Ley, t. 141, p. 968).

No cabe aplicar a la ley el mismo requerimiento que la legislación, la doctrina y la jurisprudencia han establecido para el acto administrativo. Pues la elaboración de la ley, salvo la excepcionalísima situación de leyes secretas, supone un tratamiento abier-to, público, debatido y participado; todo lo contrario del acto administrativo que, por su carácter unilateral, en principio, su elaboración trascurre dentro de los despachos y ofi-cinas del Poder Ejecutivo; aún cuando esta práctica se encuentra en decadencia ya que la participación pública, al menos en los reglamentos, ya se está imponiendo pro-gresiva-mente en nuestro ordenamiento jurídico administrativo (Dec. 1172/2003 de la Nación).

Pero en modo alguno resulta exigible la expresión de motivos como parte inte-grante del texto de la ley como condición para su validez.

3. El fallo “Tobar”.

Cabe recordar que en el caso mencionado la Corte Suprema de la Nación con-firmó el fallo de los tribunales inferiores que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1° del Dec. 896/2001 y 10 de la Ley 24.453 y ordenó la restitución de las sumas descon-tadas al actor en virtud de tales normas.



Esa normativa, primero decreto de necesidad y urgencia y luego ratificado por ley del Congreso, sustituyó el art. 34 de la Ley 24.156 (Ley de Administración Financie-ra de la Nación) y estableció, en lo que aquí interesa, que "cuando los recursos presu-puestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos pre-supuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos desti-nados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reducción de los créditos presupuestarios... importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilacio-nes y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, según corresponda, sin discriminaciones de ningún tipo. Esta ley modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente ad-quiridos en su contra".

En otras palabras, la normativa transformaba el salario de los agentes públicos que pasaba de ser “cierto” a ser “ajustable”. Afectaba una cualidad esencial de la remuneración y, por ello, con gran acierto, la Corte Federal puso de manifiesto que en ese caso no importaba siquiera el monto o la magnitud de la disminución del salario para comprobar su confiscatoriedad en la medida en que la afectación alteraba la esencia misma de la remuneración.

La doctrina sobre este fallo fue de franco apoyo a esa decisión que difiere sus-tancialmente con la planteada en autos donde la afectación por la normativa atacada no significó disminuir el salario que se percibía al momento de la introducción de la sus-pensión del cómputo y alteró el incremento futuro, durante siete años, de un adicio-nal del sueldo. Y que, en todo caso, no ha significado una proporción que revista los caracteres que la jurisprudencia ha contemplado para ser considerada confiscatoria.

4. El apartamiento de la doctrina judicial precedente.

Los fallos de conjueces se apartaron de la doctrina pacífica que ha seguido este Tribunal, en sus dos salas, tras los pasos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, durante muchos años. Si bien esa jurisprudencia pacífica no obligaba a los conjueces a fallar en ese mismo sentido, este apartamiento hacía imprescindible una fundamenta-ción específica que diera respaldo explícito a esa novedosa posición que resultó de los fallos dictados en beneficio de los agentes estatales dependientes del Poder Judicial de la provincia.

De ninguno de los fallos de conjueces surge la explicación fundada del aparta-miento de la doctrina pacífica mencionada.

Por el contrario, las decisiones de los conjueces implican la instauración de una generalización de la excepcional “intangibilidad de las remuneraciones” que el orden constitucional ha establecido como garantía únicamente para algunos funcionarios de los poderes constitucionales en forma específica; y, aun así, con algunas limitaciones de tipo general.

La consecuencia práctica de esta doctrina establecida por los fallos de conjue-ces, que significa la ampliación de la garantía constitucional hacia los agentes públicos en general, provocaría una situación de privilegio sin base legal ni constitucional en perjuicio de los demás empleados de los sectores privado y público no estatal en gene-ral que quedarían al margen del mencionado privilegio.

Finalmente se resolvió en el plenario por mayoría lo siguiente:

“El alcance de las disposiciones relacionadas con el adicional por antigüedad de los empleados públicos, contenidas en las leyes de presupuesto año 1996, Ley 6372; año 1997, Ley 6454; año 1998, Ley 6554; año 1999, Ley 6656; año 2000, Ley 6754; año 2001, Ley 6871; año 2002, Ley 7045; año 2003, Leyes 7091 y 7141; y sus decretos conexos, que comprende a todos los empleados de la administración allí contempla-dos, no es inconstitucional y, más allá de su criticable técnica legislativa –consistente en su inclusión en leyes generales de presupuesto-, constituyó un ejercicio regular de facultades constitucionales propias del Poder Legislativo Provincial que las dictó (art. 99 inc. 9 Constitución Provincial) y del Poder Ejecutivo que las promulgó y aplicó”.

B) La solución:

Más allá de las defensas de falta de legitimación y prescripción opuestas por la parte demandada, dado que el tema sustancial de autos refiere a la procedencia o no del pago de un adicional por antigüedad, estimo que resulta ocioso adentrarnos a analizarlas atento que la doctrina plenaria referida precedentemente es directamente aplicable al caso, ya que la misma acaba denegando la existencia del derecho al cobro del adicional por antigüedad suspendido por las leyes de presupuesto año 1996, Ley 6372; año 1997, Ley 6454; año 1998, Ley 6554; año 1999, Ley 6656; año 2000, Ley 6754; año 2001, Ley 6871; año 2002, Ley 7045 y año 2003, Ley 7091, cuya constitucionalidad fue res-paldada en el plenario.

Por ello cabe concluir que la decisión que denegó el reconocimiento del pago de adicional por antigüedad por el período 1996/2003, es legítima en razón de su alcance y contenido lo que lleva necesariamente a sostener el rechazo de la acción deducida. Dada tal conclusión no resulta necesario analizar la constitucionalidad o no de la Ley 7198, ya que ésta, referida a la tasa de interés, sólo sería aplicable en el supuesto del progreso de la acción.

IV. CONCLUSIÓN.

Cabe concluir en que el Estado provincial suspendió el pago de la antigüedad por un lapso mediante leyes que son legítimas en razón de su alcance y contenido lo que lleva necesariamente al rechazo de la acción conforme lo resuelto en L.S. 404-33.

Así voto.

Sobre la misma cuestión la Dra. KEMELMAJER DE CARLUCCI, adhiere al voto que antecede.

SOBRE LA MISMA CUESTIÓN EL DR. FERNANDO ROMANO, DIJO:

Que si bien me encuentro obligado a respetar la jurisprudencia plenaria de la Corte vertida en esta causa, ello no significa desdecirme de los fundamentos en que sus-tentara mi disidencia en ese plenario, los que paso a reproducir: … “entiendo que en la especie, se encuentra en discusión la inteligencia de las leyes de presupuesto que dispu-sieron la “suspensión” por varios períodos anuales, del pago del adicional por anti-güedad a todos los empleados públicos de la Provincia.

Ello nos obliga a examinar el tema con extrema prudencia, en tanto las mismas ordenaron restricciones a los derechos de los empleados, haciendo aplicación de la juris-prudencia de nuestro Máximo Tribunal que sostiene que “… el Estado puede va-lerse lícitamente de todos los medios que le permitan conjurar con éxito una situación de grave perturbación económica, social o política que representa el máximo peligro para su subsistencia, siempre que sus poderes sean utilizados dentro del marco del artí-culo 28 de la Constitución Nacional y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo -al menos teórico- de extralimitación de los órganos políticos de gobier-no, tienen que desarrollar con "cuidadoso empeño" su función de custodios de las ga-rantías constitucionales en juego…(Fallos 325:2059).

Si bien es cierto en principio, que no se afectan derechos constitucionales cuan-do se disponen reducciones salariales porque no existe un derecho adquirido a mante-ner el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias (Fa-llos 323:1566), “para que la decisión cuente con sustento constitucional, debe cumplir ciertos requisitos, como es que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, que tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y que no resulte confiscatoria desnaturalizando el derecho a la retribución”.

En la cuestión sometida a examen y, más allá del análisis que se pretenda hacer sobre el estado de emergencia o sobre la tutela de los derechos comprometidos, estimo que en nuestro caso la situación creada, no implica una reducción o derogación de los créditos destinados al pago de retribuciones al sector público en concepto del adicional por antigüedad, sino del mero hecho de haberlos congelado en el tiempo porcentajes liquidados sobre los sueldos en concepto de suplemento por antigüedad, en los años de vigencia de las distintas leyes de presupuesto, hoy en cuestión.

Nuestro máximo Tribunal ha sentado principios rectores respecto a la interpre-tación y aplicación de las leyes. Así ha dicho que “La interpretación de la ley requiere la máxima prudencia, cuidando que la inteligencia que se le asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho, o el excesivo rigor formal de los razonamientos no desnaturalice el espíritu que ha inspirado su sanción…” (Fallos 303-578), ha precisado también que “...la primera fuente de interpretación de la ley es su letra...”, estableciéndose, que “...es la regla más segura de interpretación la de que esos términos no son superfluos, sino empleados con algún propósito, por cuanto el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos 299:167; 304:1820), asentándose asi-mismo que …la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se suponen en el legisla-dor…” (Fallos 303:1041; 304-794). Y también es conveniente resaltar que “… Si bien es cierto que la primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador, también lo es que uno de los índices más seguros para verificar la razonabilidad de la inteligencia de la norma y su congruencia con el resto del siste-ma a que está engarzada, es la consideración de sus consecuencias, y que tales reglas tienen como pre-supuesto una adecuada ponderación de las circunstancias tomadas en cuenta para sancionar la ley y, además, la verificación de los resultados a que su exége-sis conduzca en el caso concreto…” (Fallos 303-917).

En función de esas premisas analizaré la primera de las leyes de presupuesto involucradas ya que es la que introduce la cuestión; es decir, la Ley 6372 de Presu-puesto del año 1996 (B.O..25.01.1996). Esta ley, en su Capítulo II, titulado Disposicio-nes sobre personal dispone en su art. 33 que: “Los adicionales, suplementos y bonifica-ciones correspondientes a los distintos regímenes de remuneraciones para el personal de la administración pública provincial, comprendidas Administración Central, Repar-ticiones Descentralizadas, Cuentas Especiales y otras entidades, quedan sujetos a las siguientes disposiciones especiales: A) Antigüedad: El personal percibirá, en el año 1996, el mismo porcentaje liquidado al 31-12-1995, en concepto de adicional, bonifica-ción o denominación similar por antigüedad previsto en los distintos estatutos y regí-menes escalafonarios vigentes …”

El proceso de sanción de esta ley fue llamativamente expeditivo. Inicia su trata-miento en Diputados el día 28 de diciembre de 1995 y sancionándose el 12 de enero de 1996. Los bloques opositores al partido por entonces gobernante, no solo se quejaron del escaso tiempo para analizar una ley de presupuesto, sino que algunos de los legis-ladores la calificaron como “ley ómnibus”, atento que la misma disponía, entre otros ítems, la declaración de la existencia de emergencia financiera y previsional en todo el ámbito de la Administración (art. 57), la transferencia del sistema previsional al siste-ma nacional (art. 58 y sgtes.), así como el hecho de introducir importantes modificacio-nes a la ley de contabilidad (Capítulo IV) y, en lo que aquí interesa, afectaba el régimen de remuneraciones de los empleados públicos (Capítulo II).

En cuanto a los aspectos formales, se advierte que, una vez aprobado el proyec-to en Diputados (el día 28.12.1995), el mismo pasó a la Cámara de Senadores donde fue tratado los días 29 y 30 de diciembre del mismo año y por mayoría, se terminó re-formando el proyecto con la eliminación en su totalidad del Capítulo II, donde estaban insertas las modificaciones al régimen remuneratorio.

Con posterioridad, el proyecto volvió a Diputados, donde se insistió en la san-ción del proyecto original, el que fue remitido de nuevo a Senadores en segunda revi-sión, Cámara ésta que lo trata en sesión especial del día 12.01.1996 y, como no se ob-tienen los 2/3 de los votos para insistir en su proyecto, se termina la discusión apro-bando el proyecto original (ver Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputa-dos y de Senadores de los días señalados).

En las discusiones parlamentarias poco y nada se trató el tema bajo estudio. La cuestión se vio superada por la gravedad institucional que importaba el tema del tras-paso de la Caja de Jubilaciones al ámbito de la Nación, como también por las reformas a la Ley de Contabilidad. Ni siquiera se fundó sustancialmente la declaración de la emergencia financiera y previsional contenida en un solo artículo (el 57) y, aunque el capítulo se titulara Emergencia Financiera y Previsional, su contenido refiere esen-cialmente, a la transferencia del sistema previsional de la Provincia a la Nación.

Me permití hacer esta reseña para destacar que la disposición en análisis, no fue producto de un estudio concienzudo por parte de los legisladores, quienes aprobaron el proyecto del Ejecutivo sin discutirse en particular el artículo y sin considerarse la tra-ducción económica y su incidencia en el contexto general de gastos. Más allá de admitir el referido “congelamiento” (como luego dio en llamarse), no he encontrado en los diarios revisados, referencia concreta a la influencia que la medida podía producir de-ntro del contexto presupuestario.

Pasando al estudio del texto de la norma, se advierte que la misma no dispuso la supresión del rubro, sino que ordenó calcularlo conforme se había liquidado el año anterior. De allí la licencia de utilizar el término “congelamiento” no expresado en su redacción.

Esta misma disposición, con los mismos términos de su original, se repite en las leyes de presupuesto de los años 1997 y 1998.

Con posterioridad, por Ley N° 6656 de presupuesto para el año 1999 y en su art. 24, se dispuso adherir la Provincia de Mendoza a la Ley Nacional 24.185 de Conven-ciones Colectivas para el Sector Público y preservando el principio de estabilidad del empleado público. En ella se facultaba expresamente al Poder Ejecutivo para que me-diante tal procedimiento, se acordara con las organizaciones gremiales, “...la imple-mentación de la recomposición o reasignación de los adicionales por antigüedad...” entre otros. En su Art. 25 y en punto a la remuneración del personal, expresamente se dispuso destinar una partida de $ 5.500.000 para ser aplicado al pago del “adicional Antigüedad” a partir del 1 de enero de 1999 entre todos los sectores de la administra-ción pública.

En cumplimiento de ello, el 25 de enero de ese año 1999, se dicta por el Poder Ejecutivo, el Decreto 156 y por el cual se establece el modo de liquidar el referido adi-cional por antigüedad, a todo el personal de la Administración en el año 1999, calcula-dos sobre la base de los años de servicios computables al 31/12/96. Adviértase que con-forme ésta última disposición, se reconoce un año más de antigüedad, ya que se ordena calcular el rubro al 31.12.1996 y así también se liquidó durante los años 2000, 2001.

Ahora bien y abordando el interrogante que plantea la convocatoria a plenario, ¿para los no adherentes, el bloqueo producido en el pago del adicional referido, impor-ta la pérdida del derecho a percibir luego, las sumas no pagadas durante los años que el mismo afectó?

Estimo que no, el congelamiento importó una suspensión, un diferimiento por un tiempo, pero no la pérdida ni la supresión del derecho. La ley no dice eso y ninguna otra norma posterior lo dispuso así, por el contrario el dictado de la Ley 6656 y del referido Decreto 156/99, puso en evidencia la vigencia del derecho a percibir el adicio-nal provisoriamente suspendido, como la voluntad del Estado de ir reconociendo su pago.

Deduzco así que la cuestión bajo estudio, refiere a una suspensión y no de una supresión y no existe sinonimia entre ambos términos. Suspender importa “detener o diferir por algún tiempo una acción u obra”; en cambio suprimir es “hacer cesar, hacer desaparecer” (ver Diccionario de la Lengua Española). La diferencia terminoló-gica no es menor, en ella radica la respuesta a este plenario. Adviértase que el derecho de los reclamantes a cobrar las sumas atinentes al suplemento por antigüedad, nunca fue des-conocido.

En las decisiones jurisdiccionales que sirven de precedente a nuestro caso, se analizó de alguna forma la diferencia, así en el voto del Dr. Pithod en la causa "Drot de Gourville”, encontré una referencia a ello cuando en el punto 5) de su voto, señala que “…el adicional por antigüedad no ha sido derogado ni modificado, sino sólo paralizado su cálculo a una fecha determinada, lo que significa que está vigente, que no ha sido disminuido ni suprimido…"

Asimismo, mi colega el Dr. Alejandro Pérez Hualde ha señalado que: “El ca-rácter provisorio, de "suspensión", ha sido expresamente admitido por los actores en su acción y confirmado luego por el accionar de la parte demandada que repuso, luego de una orden también Legislativa, el pago del adicional. …. Y también expresó que en la ley no estaba tampoco prevista la exclusión en el cómputo de años de antigüedad en caso alguno ya que “…La suspensión temporaria del pago de la antigüedad no habilita a la exclusión de esos años en el cómputo posterior a los efectos de establecer el adi-cional por antigüedad de acuerdo a la normativa del Estatuto. (autos n°: 69.539, “SOZ-ZI ELSA Y OTS. C/ D.G.E. S/ A.P.A”, L.S. 380-229, 30-08-2007).-

En seguimiento de esa línea argumental, podemos afirmar que el derecho subje-tivo al cobro del adicional permanece, su falta de pago (por las razones que fuere, aún ante una no invocada emergencia económica), no afecta la subsistencia del derecho y de allí que resulte carente de sustento la posición adoptada por la Administración, al negarse a pagar el adicional reclamado. Distinto sería el caso si lo hubiera suprimido, pero no es esa la situación en análisis.

La cuestión a decidir, involucra al universo de empleados públicos de la Pro-vincia de Mendoza. Los que han reclamado por distintas vías judiciales y dentro de éstas y según la vía elegida, han podido percibir total o parcialmente los montos peti-cionados o bien no percibir nada. Es esta última situación la que se traduce en una si-tuación de desigualdad dentro de todos ellos, que genera inseguridad jurídica y atenta contra la igualdad que debe respetar la relación de empleo público…"

En consecuencia y conforme lo prescripto por el art.149 de nuestro Código Pro-cesal Civil que obliga tanto a las Salas de este Tribunal como a las Cámaras de Apela-ciones y a los Jueces a acatar la doctrina de la Corte Provincial, corresponde que respete las conclusiones a las que arriba mi colega el Dr. Alejandro Pérez Hualde en su voto

Así voto.

A LA SEGUNDA CUESTION EL DR.ALEJANDRO PEREZ HUALDE, DIJO:

Corresponde omitir pronunciamiento sobre este punto, puesto que ha sido plan-teado para el eventual caso de resolverse afirmativamente la cuestión anterior.

Así voto.

Sobre la misma cuestión los Dres. KEMELMAJER DE CARLUCCI y ROMA-NO, adhieren al voto que antecede.

A LA TERCERA CUESTION EL DR. ALEJANDRO PEREZ HUALDE, DIJO:

Atento las peculiaridades de esta causa la que resuelve por aplicación de una decisión plenaria de la Suprema Corte de Justicia Provincial a la que tuvo que arribarse en función de las disímiles soluciones dadas al tema relacionado con el adicional por antigüedad suspendido por imperio de distintas leyes de presupuesto, y teniendo presen-te que los actores podían invocar razones para litigar, se estima procedente imponer las costas por su orden.

Que articulada la acción procesal administrativa de nulidad, la pretensión ejerci-da carece de apreciación pecuniaria directa, por lo que los honorarios devengados por los profesionales intervinientes en la causa deben regularse de conformidad con lo nor-mado por el art. 10 de la Ley de Aranceles. En tal sentido y aplicando las pautas conte-nidas en la referida norma se advierte que la cuestión traída a conocimiento del Tribunal se relaciona con reclamos de carácter alimentario pues refieren al reconocimiento del derecho a percibir un adicional cuyo pago fuera suspendido; se valora que se han cum-plido con todas las etapas requeridas por la ley de rito para el desarrollo del proceso, que se ha rendido prueba instrumental y se pondera asimismo la efectiva labor desplegada por los profesionales intervinientes como los argumentos vertidos tanto en la demanda como en la contestación en relación a los fundamentos del fallo. Se tiene presente que la cuestión se resuelve por aplicación de la doctrina plenaria sentada en esta misma causa y registrada en L.S. 404-33. Por todo ello se considera justo y equitativo fijar en $ 150.000 los honorarios por patrocinio de los profesionales que actuaron por la parte actora, suma que será soportada por los actores en forma mancomunada.

Así voto.

Sobre la misma cuestión los Dres. KEMELMAJER DE CARLUCCI y ROMA-NO, adhieren al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continua-ción se inserta:

S E N T E N C I A :

Mendoza, 23 de noviembre de 2.009.-

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente, la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, fallando en definitiva,

R E S U E L V E :

I. Desestimar la acción procesal administrativa deducida en autos.


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CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD

Por Jorge H. Sarmiento García





Es de público y notorio que no son pocos los países en que se ha puesto a punto un sistema de impunidad que ha repartido prebendas entre sus beneficiarios y se ha cobijado, cuando era atacado, en sus recitados empaques democráticos, habiendo siendo la auténtica democracia (si alguna vez existió) recluida y sustituida por una partidocracia desarrollada al cobijo del despilfarro de los dineros públicos y de una corrupción imposible de acordonar.



Por cierto que la corrupción no es privativa de las naciones pobres, pues se ha dado también entre las más adelantadas desde los puntos de vista político y económico, pues allí también los hombres públicos son hombres y como tales, “proni ac peccatum”, es decir, inclinados al mal; pero la diferencia radicaría en que en las comunidades inferiores a aquéllas en los aspectos señalados, existe un tramado de complicidades, apegos corporativos, acuerdos furtivos y reglas de mutismo que sería adecuado llamar “impunidad”, la cual resulta, al menos, no tan conocida en los países del denominado “Primer Mundo”.



Entre los Estados en vías de desarrollo, del “Tercer Mundo” o como quiera llamárselos, los gobiernos que se sustituyen generalmente pregonan que la corrupción será el primordial enemigo que enfrentarán; mas resulta ser regla de experiencia que cada uno traspasa a su sustituto un Estado menos límpido que el que halló, con la particularidad de que, transcurrido el tiempo, los vicios suelen cambiar: bien se ha dicho que del robo individual la corrupción se hace “movimientista”, como consecuencia de lo cual, por ejemplo, con anterioridad la corrupción era sinónimo de delincuencia y quienes eran descubiertos se deshonraban, en tanto que en los tiempos actuales, "exempli gratia", el delincuente supone que receptar una "coima" es una merecida recompensa por los malos ratos que deben transitar los que ejercen la función pública...



Lo real es que es verdad que se está entonces ante un verdadero sistema altamente guarnecido, habiéndose señalado que la corrupción no es circunstancial sino sistémica, sucediéndose los casos unos a otros con tal regularidad y rapidez que se cubren recíprocamente, no terminando la opinión pública de acostumbrarse a semejante ritmo vertiginoso y perdiendo, en el hipotético caso de que se inicie una causa judicial, la noción del estado del juicio, de quiénes eran las personas implicadas y de la resolución final, si es que no se ha “cajoneado” el expediente hasta la prescripción de la acción penal o se ha utilizado algún otro artilugio para impedirla.



Entonces, ¿cómo se rompió hace algunos años la corrupción en Italia? (aunque habría vuelto a aparecer en estos tiempos con más fuerza aún). Sencillamente porque había jueces independientes que cumplieron con su augusta función.



Por lo mismo, nos parece razonable la explicación según la cual en otros Estados que no han logrado superarla, ninguno de sus “poderes” es ajeno a la corrupción, sin que existan fuerzas endógenas al sistema susceptibles de corregirlo; y el reaseguro mayor del sistema de impunidad radica en que los jueces dependen de la clase política -que tiene la atribución de nombrarlos y removerlos- y, a su vez, ésta depende de aquéllos (lo que explicaría también, entre otras cosas, la poca o ninguna renovación de las elites dirigentes).

SOBRE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL

Por Jorge H. Sarmiento García


Es evidente e incuestionable que el desarrollo tecnológico está relacionado con la influencia cada vez mayor de los medios de comunicación social. Mas también lo es que ocurre que no son pocos los que reivindican su autonomía con respecto a la moral y que, enfatizando lo que tienen de estrictamente técnico, favorecen de hecho su subordinación a los intereses económicos, al dominio de los mercados y buscan imponer parámetros culturales en función de proyectos de carácter ideológico y político.



Dada la posibilidad que tienen de determinar los cambios en el modo de percibir la realidad y la persona humana misma, se hace necesaria una seria reflexión sobre su sentido, finalidad, e influjo especialmente sobre la dimensión ético-cultural de la globalización (recordando que, como dijera Juan Luis Cipriani, "La globalización nos puede hacer más cercanos, pero no por eso nos hace más hermanos”) y el desarrollo solidario de los pueblos.



Respecto de lo primero, cabe afirmar que los medios de comunicación, por su fundamento antropológico, pueden ser ocasión de humanización no sólo cuando, gracias al desarrollo tecnológico, ofrecen mayores posibilidades para la comunicación y la información, sino sobre todo cuando se organizan y orientan bajo la luz de una imagen de la persona y el bien común que refleje sus valores universales.



En lo que concierne a lo segundo, debe ante todo señalarse que el mero hecho de que los medios en trato multipliquen las posibilidades de interconexión y de circulación de ideas, no favorece la verdadera libertad ni globaliza el correcto desarrollo y la auténtica democracia para todos.



Para alcanzar esos objetivos se necesita que estén concentrados en la promoción de la dignidad de las personas y el ennoblecimiento de los pueblos, que se pongan al servicio de la verdad y del bien, valores superiores a los que está intrínsecamente ligada la libertad humana.



Los medios pueden ofrecer una valiosa ayuda al aumento de la comunión en la familia humana y al “ethos” (conjunto de actitudes, convicciones, creencias morales y formas de conducta de un individuo o grupo social) de la sociedad, cuando se convierten en instrumentos que promueven la participación universal en la búsqueda común de lo que es honesto y justo.



Para concluir con esta nota -que sigue las enseñanzas del Magisterio-, debe subrayarse que cuando la comunicación pierde la ética, olvida la centralidad del hombre y su dignidad; como consecuencia, incide negativamente en las conciencias condicionando la libertad. De ahí que más de uno piensa que es necesaria en este ámbito una "infoética", así como existe la "bioética" en el campo de la medicina y de la investigación científica sobre la vida.