SCJM - EMPLEO PÚBLICO

Expte: 96.523

Fojas: 577



En Mendoza, a diez días del mes de agosto del año dos mil diez, reunida la Sala Segunda de la Excelentísima Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa N° 96.523, caratulada: “GONZALEZ OSVALDO ESTEBAN C/MUNICIPALIDAD DE MENDOZA S/A.P.A.”.

De conformidad con lo establecido en los arts. 140 y 141 del C.P.C. y Acordada N° 5845, quedó establecido el siguiente orden de votación de la causa por parte de los Señores Ministros del Tribunal: primero Dr. HERMAN A. SALVINI, segundo Dr. PEDRO J. LLORENTE y tercero Dr. CARLOS BÖHM.

A N T E C E D E N T E S:

A fs. 78/124 el Señor Osvaldo Esteban González, por medio de representante, interpone Acción Procesal Administrativa solicitando la nulidad de los 126 decretos que lo vincularon con el municipio mediante sucesivas contrataciones a plazo fijo por el plazo de trece años por haber sido en fraude a la ley, como así también la reincorporación con carácter de estable a la planta permanente con más el pago de los salarios caídos y los intereses legales hasta el momento de su efectivo pago.

A fs. 132 se admite la acción interpuesta y se ordena correr traslado de la de-manda a la contraria, quienes a fs. 137/140 y 141/154 contestan solicitando su recha-zo con costas.

Admitidas las pruebas ofrecidas y agregados los alegatos presentados por las partes, a fs. 574/575 corre agregado el dictamen del Sr. Procurador General, quien considera que procede desestimar la demanda en todas sus partes.

A fs. 575 vta. se llama al Acuerdo para sentencia y a fs. 576 se deja constancia del orden de estudio en la causa por parte de los Señores Ministros del Tribunal.

De conformidad con lo establecido por el art. 160 de la Constitución de la Provincia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

P R I M E R A: ¿Es procedente la acción procesal administrativa interpuesta?

S E G U N D A: En su caso, qué solución corresponde?

T E R C E R A: Pronunciamiento sobre costas.

SOBRE LA PRIMERA CUESTION EL DR. SALVINI, dijo:

I.- Osvaldo González interpone acción procesal administrativa solicitando la nulidad de los 126 decretos que lo vincularon con el municipio mediante sucesivas contrataciones a plazo fijo por el plazo de trece años por haber sido en fraude a la ley, como así también la reincorporación con carácter de estable a la planta permanente con más el pago de los salarios caídos y los intereses legales hasta el momento de su efectivo pago.

En subsidio solicita se lo indemnice ($ 60350) por aplicación analógica de las normas de la ley 20744 en concepto de indemnización por despido injustificado por ruptura intempestiva y multas de los arts. 1 y 2 de la ley 25323 con más los intereses legales hasta su efectivo pago.

Luego de fundar los presupuestos procesales de la acción pasa a relatar los antecedentes que dan origen a la misma.

Así expresa que el 23/12/1994 por Decreto n° 1616/95 lo contrataron para cumplir funciones como Inspector de la Policía de Tránsito Municipal junto con otras 107 personas por el plazo de un mes y de conformidad con los arts 15 inc. c) y 16 y cctes. de la ley 5892.

Que desde entonces ha sido contratado 126 veces más mediante los decretos que menciona, desempeñando durante trece años diversas tareas en la Dirección de Tránsito acumulando más responsabilidades lo que se reflejó en su categorización y nivel salarial.

Que comenzó trabajando como inspector de tránsito, luego fue ascendido a motorista, luego a supervisor y que cumplió tareas como jefe de departamento de control operativo, pero siempre se mantuvo la situación de precariedad.

Que ninguna de las autoridades que se sucedieron en las administraciones regularizó la situación de fraude legal en que se encontraban gran parte de los trabajadores del municipio, vislumbrándose una esperanza con el dictado del Acta n° 12 del 2/11/99 instrumentada por Decreto n° 1827/00, la que nunca fue instrumentada por la demandada.

Que para el año 2002 junto con otros trabajadores de tránsito pretendieron lograr mejoras en las condiciones de trabajo, el Sindicato efectuó denuncia ante la Subsecreta-ría de Trabajo en el que participaron dirigentes del Sindicato, delegados de la Municipalidad y trabajadores, pero luego de un año de negociaciones nunca dio respuesta concreta al tema de la estabilidad.

Que no registra sanciones ni sumarios administrativos y que en trece años sólo fue pasible de un apercibimiento por una cuestión menor. Que siempre se le reconoció en el sueldo la antigüedad, presentismo, responsabilidad, asignaciones familiares y aportes y contribuciones a la seguridad social como al resto de planta permanente.

Que el 28/02/09 se le comunicó junto a otros 300 trabajadores que su contrato concluirá el 29 de febrero de 2008.

Denuncia fraude a la ley originado en la forma de contratación a plazo fijo el que se extendió por trece años mediante 126 decretos. Formula consideraciones respecto de dicha figura legal en lo que hace a su concepto, forma, funcionamiento y efectos. Luego expresa que uno de los campos más tentadores y propicios para el fraude a la ley lo encontramos en el derecho laboral.

Que la experiencia indica que aún cuando el trabajador sabe que es víctima de abusos, muchas veces no reclama porque prefiere tal situación a perder su empleo, máxime en épocas de alta desocupación.

Luego desarrolla el fraude que se realiza con los contratados ad hoc, afirmando que el Estado ha transformado la excepción de su uso en una regla, citando ciertos datos relevantes en lo que refiere a la Administración Central.

En cuanto al ámbito municipal destaca lo dispuesto por el art. 91 de la ley 5892 que dispone que los empleados que a la fecha de entrada en vigor del estatuto se desempeñen como contratados con más de tres años, excepto si fueren contratados como trabajadores de temporada, quedarán confirmados en dichos cargos y gozarán de estabilidad si dentro de un plazo de un año de su vigencia no se convoca a proceso de selección para cubrirlo.

Refiere al Acta n° 12 su decreto confirmatorio y la jurisprudencia del Tribunal.

Expresa que las tareas eventuales no son tales sino que son habituales y denuncia los frecuentes casos de empleados públicos que trabajan bajo las modalidades de los contratos citando algunos ejemplos.

Luego expone y desarrolla la visión jurisprudencial del fraude en la C.S.J.N. y en diversas Cámaras, citando por último los casos sobre contratados ad hoc de este Tribunal.

Enuncia las normas defraudadas en el caso concreto citando así el art. 14 bis de la C.N., normas de carácter supralegal que reconocen la estabilidad de los trabajadores, el art. 30 de la Constitución Provincial, el art. 15 de la ley 5892 afirmando que la Municipalidad ni siquiera trató de ocultar la realidad o justificar una contratación de trece años cuando la ley sólo le permitía dos.

Luego considera conculcados principios laborales básicos de la actividad fun-damental del hombre que debe ser protegida, los que pueden ser aplicados a los trabajadores públicos. Así menciona el principio de continuidad, el de la irrenunciabilidad de los derechos y el de buena fé.

También estima que se encuentran alterados principios fundamentales para la convivencia social pues son presupuestos y garantías del Estado el sometimiento de la Administración a la ley y el ejercicio razonable de su actividad y que además la discre-cionalidad no es absoluta ya que se encuentra limitada por el principio de la legalidad.

Expresa que no puede soslayarse la verdad real de los hechos ni del valor justicia como una regla de interpretación y aplicación de las normas afirmando que existió fraude en su contratación, ello desde el punto de vista cuantitativo, cualitativo y temporal.

Pasa a describir lo que considera el objeto de su acción solicitando la declaración de nulidad de la forma de contratación (ciento veintiséis decretos) por haber sido realizada en fraude a la ley y también requiere su reincorporación con carácter de estable.

Con fundamento en la situación particular de los trabajadores y el carácter ali-mentario de las prestaciones, expresa que resulta inaplicable la teoría de los actos pro-pios por ausencia del requisito de voluntariedad y de falta de reserva pues siempre manifestó por actos inequívocos su disconformidad con la contratación precaria.

Sobre la base del reconocimiento de su estabilidad, peticiona su incorporación a la planta permanente de la Municipalidad con los derechos previstos por el art. 35 de la ley 5892 y el pago de los salarios caídos.

En subsidio, solicita indemnización por aplicación analógica de las normas de la Ley de Contrato del Trabajo dando los fundamentos y argumentos que la hacen procedente, dentro de los cuales refiere al tipo de reparación reclamada, la integración de la laguna normativa y la analogía.

Además sostiene su aplicación afirmando que en el caso se cumplen con los siguientes requisitos: 1) el caso no está previsto expresamente en la ley; 2) hay afinidad de hechos y 3) hay identidad de rezones para resolver el conflicto en la misma forma que lo hace la ley analógica.

Identifica los rubros indemnizatorios reclamados y sus montos llegando a la suma de $ 60.350 y/o lo que en más o en menos surja de la prueba a rendirse o que el Tribunal estime justo o equitativo con más los intereses legales hasta el momento de su efectivo pago y costas.

Introduce el planteo de inconstitucionalidad de la ley de intereses, funda en derecho, ofrece pruebas, formula reserva del caso federal y solicita que oportunamente se haga lugar a la acción, con costas.

II.- La Municipalidad de la Capital responde formulando negativas específicas de los hechos relatados por el actor y exponiendo lo que considera la realidad de los hechos y su verdadera situación laboral.

Así afirma que el actor carecía de estabilidad por lo que no le corresponde la reincorporación ni las indemnizaciones que injustificadamente ahora pretende.

Que la contratación temporaria de la actora puede encuadrarse en el art. 15 de la ley 5892 modalidades que conforme al art. 16 no resultan beneficiadas con el derecho a la estabilidad.

Que el actor jamás cuestionó la relación de carácter temporario con la Comuna y recién en 2002, ocho años más tarde de su contratación original, luego del dictado del Decreto n° 1827 que instrumentó el Acta Paritaria n° 12, inició un reclamo para lograr el pase a planta permanente frente a la Subsecretaría de Trabajo en el que no se llegó a ningún acuerdo.

Considera que el Acta n° 12 no resulta aplicable al actor por la falta de imple-mentación de las medidas necesarias para su aplicación. Además afirma que dicha acta presenta vicios de legalidad manifiestos al resolver sobre un tema que le estaba vedado y que el art. 16 de la ley 5892 establece que los agentes designados con alguna de las modalidades del art. 15 no serán beneficiarios de la estabilidad.

Citando diversos precedentes del Tribunal formula una reseña de los pronunciamientos que refieren a la estabilidad de los que se infiere que la mutación del personal temporario a permanente requiere el dictado de un acto administrativo que expresamente lo disponga, determinando la vacante respectiva y su posibilidad presupuestaria.

Que de las pruebas obrantes en las actuaciones surge que la accionante no detentaba ningún derecho sobre el cargo que ocupó hasta el 29 de febrero de 2008.

Que se vinculó mediante un contrato administrativo regido por el Derecho público de carácter temporario en el que tanto la remoción como la designación corresponde al ámbito discrecional y de evaluación personal de la comuna.

Considera inaplicable al caso la Ley de Contrato de Trabajo y por ende no le corresponde la indemnización reglada en la misma.

Afirma que el actor recurre a la figura del fraude laboral pretendiendo pasar muy fácilmente de empleado público temporario a permanente -con estabilidad- o a trabajar comprendido en la Ley de Contrato de Trabajo -a los fines de justificar sus pretensiones indemnizatorias- lo que muestra la mala fe e incoherencia de su parte.

Que no puede lícitamente pretenderse un derecho que está en flagrante pugna con hechos anteriores, pues su carácter de empleado público municipal impide que se lo indemnice por la L.C.T., por lo que carece de todo fundamento su planteo de fraude laboral correspondiendo que tanto los decretos como los contratos se tengan por válidos.

Concluye afirmando que el planteo del actor carece de todo sustento fáctico, probatorio y jurídico, que no tiene el derecho a percibir del municipio los rubros indemnizatorios que reclama pues no ha acreditado que su parte haya actuado con fraude al contratarlo con carácter temporario y mucho menos que haya existido relación de trabajo prevista en la L.C.T., correspondiendo el rechazo de la acción.

Impugna los rubros y los montos reclamados tanto por la indemnización por despido como por interrupción intempestiva, contesta el planteo de inconstitucionalidad de la ley 7198 y de los arts. 15 y 16 de la ley 5892 y 1 y 2 de la ley 25323. Ofrece prueba, funda en derecho y solicita que oportunamente se rechace la acción con expresa imposición en costas.

III.- El Fiscal de Estado adhiere al responde de la demandada directa, agregando que recientemente la Excma. Cuarta Cámara de Apelaciones se expidió en la causa que menciona idéntica a la presente expresando que la actora no contaba con ninguno de los beneficios que se otorga al empleado público, tales como licencias ordinarias o extraordinarias. Que no fue incorporada a la Administración Pública a través de un acto administrativo que le otorgara estabilidad en la planta permanente.

Cita doctrina y jurisprudencia del denominado personal contratado, afirma que a la presente causa no le es aplicable la Ley de Contrato de Trabajo, ofrece prueba, formula reserva del caso federal y solicita que oportunamente se rechace la acción, con costas.

IV.- El Procurador General de Tribunal reconoce que es frecuente que la Autoridad Administrativa convierta en letra muerta las limitaciones que le imponen los Estatutos que regulan la relación con sus agentes lo que provoca la consecuente intranquilidad de éstos, pero afirma que el actor no puede invocar en su beneficio el fraude que el mismo consintiera y del que se valiera a los efectos de obtener un estipendio mensual.

Que el actor no puede ampararse en una ruptura intempestiva y no resulta apli-cable al sub lite los principios del derecho laboral.

Por ello considera que el reparo que se hace valer no tiene consistencia jurídica y procede que el Tribunal desestime la demanda.

V.- Llega nuevamente a conocimiento del Tribunal el tema relativo a los contratados por la Administración, en el caso por el municipio de la Capital en un vínculo con particularidades destacadas tanto en la demanda como en el responde y que amerita formular las consideraciones especiales relativas a la relación de empleo que existió entre las partes.

Así, resultan circunstancias no controvertidas y probadas en las presentes actuaciones las siguientes:

* Que Osvaldo Esteban González fue designado mediante Decreto n° 1616 en la Categoría "D" como Inspector de Policía de Tránsito Municipal como contratado a plazo fijo de conformidad con lo establecido por el art. 15 inc. c y art. 16 y cctes. de la ley 5892 a partir del 2 de enero y hasta el 31 de enero de 1995.

* Que mediante sucesivos contratos se dispuso la vinculación posterior del actor en forma continuada en el mismo cargo entre el mes de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 2003.

* Que mediante decreto n° 2535 y n° 2467 del 31 de diciembre de 2003 se lo contrató para cumplir tareas como Jefe Departamento Control Operativo Tránsito y Transporte, categoría H desde el 1 de enero y hasta el 31 de enero de 2004 (fs. 348/350 de las presentes actuaciones y fs. 11 del expediente administrativo n° 6745/G/08).

* Que a partir de dicha designación y hasta su desvinculación prestó servicios en la categoría H.

* Que en dicho cargo continuó mediante contrataciones consecutivas a partir del Decreto n° 373/04 (fs. 526/528 del presente).

* Que mientras se mantuvo la relación laboral con el municipio durante trece años, se le liquidaron los haberes por recibos de ley con reconocimiento de antigüedad, presentismo, aguinaldo y aportes jubilatorios (fs. 14/21 y 45/52 del expediente adm. n° 6745/G/08).

* Que por Decreto n° 62/08 se formalizó el último contrato con el actor desde el 1° de febrero al 29 de febrero de 2008.

* Mediante nota cuya copia corre agregada a fs. 13 de las actuaciones adminis-trativas de fecha 28 de febrero de 2008 se le notificó con fecha 10 de marzo de 2008, que su contrato concluía indefectiblemente el 29 de febrero de 2008 (ver también legajo personal fs. 22).

* Que mediante actuaciones n° 00951 Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social en el mes de enero de 2002 se iniciaron actuaciones tendientes -entre otras- a transferir a los contratados municipales de la capital a la planta permanente, sin obtenerse resultados positivos.

Fijadas las circunstancias de hecho y de derecho relativas a la cuestión a anali-zar, corresponde realizar una revisión de los principios ya sentados por la jurisprudencia del Tribunal referidos a los contratados.

Que ambas Salas del Tribunal registran una serie de precedentes referidos a los distintos aspectos que se presentan en la relación del contratado, los que resultan conocidos por las partes conforme las propias reseñas que realizan tanto en la demanda como en el responde.

Así ya se ha hecho referencia sobre aspectos vinculados con la terminología, la sociología del problema, su régimen básico, los precedentes de la Corte Federal y de algunos Tribunales Superiores de Provincias, la doctrina y el resumen de otros fallos judiciales (ver para ello L.S.283-326 y 403-115).

En dichas causas se citó un precedente de esta Sala donde quedó establecido que el vencimiento de los tres años previstos por el Decreto 560 no produce automáticamente la mutación del personal temporario a la planta permanente siendo necesario el dictado de un acto administrativo que expresamente lo disponga, aclarándose que esta doctrina judicial reconoce su fundamento normativo en el principio de autonomía de la voluntad y en la doctrina de los propios actos. Si el agente se sometió voluntariamente y sin reservas expresas a un régimen permanente de inestabilidad -contrato temporario- no puede reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo sin violentar el principio que el impide venir contra sus propios actos con cita del Dr. Germán Vidart Campos (E.D. 125-504).

También y en relación a los efectos de la permanencia en el cargo en el prece-dente registrado en L.S. 342-26 esta Sala expresó que "la incorporación a la planta permanente por la permanencia en el tiempo como personal contratado es una excepción a la regla del ingreso previo concurso, razón por la cual debe ser analizado en cada caso en particular y con criterio restrictivo" y en L.S. 321-79 que "la estabilidad es un derecho que supone una carrera gradual, que comienza en el nivel inferior del tramo y se va ascendiendo por el transcurso del tiempo o por concurso específico. El concurso es a su vez una competencia pública frente a otros empleados -interno- o de otras personas -abierto- obteniéndose por mayor capacidad el cargo que se presente. El hecho de ser evaluado individualmente en su capacitación, no supone el ascenso por concurso y la situación de revista del empleado está definida por su designación o por el ascenso mediante el correspondiente acto administrativo que así lo disponga".

Solamente se han transcripto algunos párrafos de las sentencias citadas las que doy por reproducidas en su totalidad en la presente en mérito al principio de la brevedad procesal.

Además las dos salas jurisdiccionales que componen esta Suprema Corte de Justicia han tomado una reiterada posición referida a la situación de los agentes públicos en el ámbito provincial y municipal en el sentido que la estabilidad consagrada en el art. 30 de la Constitución de la Provincia, sólo protege a quienes hayan ingresado por el nivel inferior del escalafón al que pertenecen (L.S. 283-326 y 463).

Conforme lo precedentemente expuesto respecto de los principios que rigen la relación de los contratados en la Administración Pública, desde ya se advierte que la pretensión del accionante de dejar sin efecto los ciento veintiséis decretos que lo vincularon con el municipio por habérselo contratado en fraude a la ley, no puede prosperar, pues tal vinculación contractual fue consentida y cumplida por su parte a lo largo de la misma.

Como ya se expresara el mero transcurso del tiempo y las renovaciones de un contrato no pueden trastocar por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente no permanente y que el sistema de incorporaciones transitorias o permanentes del personal, constituye una decisión de política administrativa no revisable en sede judicial.

Por ello, no puede disponerse la reincorporación con carácter de estable a la planta permanente, ni menos pretenderse el pago de los salarios caídos. En tal sentido resulta conocido por las partes el tema relacionado con la incorporación de los contratados a la planta permanente y la validez del convenio Paritario contenido en el Acta n° 12 homologado por Decreto 1827 cuestiones que han sido motivo de pronunciamiento por parte del Tribunal en numerosos fallos citados por el accionante y que no favorecen sus pretensiones. Tales rubros por ende, deben ser rechazados.

En cuanto al planteo efectuado por el actor del fraude a la ley y con fundamento en el cual pretende que se declare la nulidad de todas las decisiones que lo contrataron, si bien es cierto que la Autoridad Administrativa desconoce en reiteradas oportunidades en su accionar las normas específicas que regulan la relación de empleo en el caso de los contratados, también lo es que el reclamante consintió durante toda la relación laboral y se valió de los contratos para cumplir sus actividades y luego percibir su salario. De tal forma aparece inapropiado y contrario a sus propios actos pretender que este Tribunal declare dictados en fraude a la ley algo más de un centenar de decretos a los que su parte se ajustó y de los cuales se benefició por un período importante. Dicha cuestión por otro lado excede el marco de esta acción conforme lo determina el art. 11 de la ley 3918.

Tal como lo destaca el Procurador General del Tribunal mal puede ampararse el interesado en una ruptura intempestiva en la que no resulta aplicable de ninguna manera ningún principio del Derecho Laboral pues los mismos resultan ajenos a la naturaleza del contrato administrativo, ni tampoco fundarse en los principios sentados por la Corte Suprema de la Nación en el caso Madorrán pues su caso no es un supuesto de despido injustificado sino de finalización del contrato.

Los argumentos expuestos resultan suficiente argumento para desestimar las pretensiones del accionante, por lo que en coincidencia con lo dictaminado por el Procurador General del Tribunal, corresponde desestimar la acción procesal administrativa en análisis.

ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión los Dres. LLORENTE y BÖHM adhieren por los fun-damentos al voto que antecede.

SOBRE LA SEGUNDA CUESTION EL DR. SALVINI, dijo:

Corresponde omitir pronunciamiento sobre este punto puesto que se ha planteado para el eventual caso de resolverse afirmativamente la cuestión anterior.

ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión los Dres. LLORENTE y BÖHM adhieren al voto que antecede.

SOBRE LA TERCERA CUESTION EL DR. SALVINI, dijo:

Atento al modo en que se resuelven las cuestiones anteriores las costas del pro-ceso se imponen a la parte actora vencida (art. 36 C.P.C. y 76 del C.P.A.).

ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión los Dres. LLORENTE y BÖHM adhieren al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continua-ción se inserta:

S E N T E N C I A:

Mendoza, 10 de agosto de 2010.

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente la Sala Segunda de la Excma. Suprema Corte de Justicia fallando en definitiva,

R E S U E L V E:

1°) Rechazar la acción procesal administrativa deducida a fs. 78/124 por Osvaldo Esteban González.

2°) Imponer las costas del proceso a la actora vencida (art. 36 del C.P.C. y 76 del C.P.A.).

3°) Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se cuenten en el expediente con los elementos para realizarla.