Nuestro país ha visto a lo largo del siglo XX, alterado su régimen de
gobierno y su vida política regular por la aparición ilegítima de fuerzas militares que tomaron el gobierno de iure, para transformarlo en gobiernos de facto, con la consecuencia necesaria del desplazamiento de la Constitución Nacional y la asunción de mayores poderes en el Ejecutivo Nacional. Todo gobierno de facto al surgir de un hecho extrajurídico, implica necesariamente la ruptura total o parcial del ordenamiento jurídico existente. La ruptura total se da siempre en los casos de revolución. En las demás hipótesis de instauración de gobiernos de facto, como golpes de Estado, o desconocimiento del ordenamiento constitucional por el Poder Ejecutivo, normalmente se produce sólo una ruptura parcial del ordenamiento.
En tales hipótesis los tribunales de justicia siguen funcionando conforme al ordenamiento derogado, por lo que la derogatoria se circunscribe, al funcionamiento de los órganos legislativo y ejecutivo.
Intentaré en estas breves consideraciones, exponer el tratamiento que tuvieron en nuestro derecho, doctrina y jurisprudencia, estas expresiones jurídicas o “extrajurídicas” emanadas de las autoridades de facto y conocidas como “decretos –leyes”, y si a su vez esta categoría normativa, muy usada en un lapso importante de nuestra historia, puede constituir fuente del derecho administrativo, en caso de ser factible, bajo que alcance y requisitos.
II – El gobierno de facto es aquel que no acomoda su funcionamiento a un techo constitucional, sino a la voluntad discrecional de quien consigue monopolizar la fuerza del Estado; en tal sentido el gobierno de facto es la antípoda del Estado de Derecho - sistema donde el gobierno orienta su accionar por normas - pues esa denominación indica un accionar libre de todo marco normativo, orientado por el sólo dictado de las conveniencias circunstanciales”.1
Una de las cuestiones capitales de los gobiernos dictatoriales es la continuidad jurídica y la validez de las normas que puedan haber sido dictadas durante los mismos. Si un gobierno dictatorial es considerado ilegítimo, entonces también lo serían los actos y normas por él realizados, los que quedarían sin valor alguno una vez que cesara la fuerza que obligaba a su obediencia.
Una de las funciones esenciales de la doctrina de los gobiernos de facto, buscó resolver la cuestión y aceptando la situación de fuerza como un hecho que explicaba la continuidad del Estado, así las normas dictadas por los usurpadores, adquieren continuidad y legalidad como parte indisoluble del sistema jurídico estatal.
III- La mirada de la Jurisprudencia:
En el año 1930, se produce el derrocamiento del Presidente Hipólito Irigoyen en manos de las fuerzas armadas, tres días después, la Corte Suprema de la Nación emitió una acordada legitimando la dictadura y básicamente estableció que los gobiernos de facto se encuentran en posesión de las fuerzas militares y policiales y que las mismas son “necesarias para asegurar la paz y el orden de la nación”; que un gobierno de facto debe tener “la posibilidad de realizar válidamente los actos necesarios para el cumplimiento de los fines perseguidos por él”.
Agregó el Tribunal: Que el fundamento de fondo para reconocer a los gobiernos de facto, es el que establecen las razones de policía y necesidad. Excluyó de esta materia la penal represiva, restringiendo así el alcance más generoso sentado en el caso Martínez de 1862, primer antecedente ocurrido durante la Presidencia de Mitre.2
En 1943 en oportunidad de ser destituido el Presidente Castillo el Máximo Tribunal, ratificó todos los argumentos de 1930.
Posteriormente entre los años 1945 y 1947 la Corte Suprema dictó varios fallos ratificando y precisando la doctrina sentada.
En "Municipalidad vs. Mayer"3, reconoció a los gobiernos de facto facultades legislativas, las que serían ejercidas mediante un tipo de norma denominadas “decretos –leyes” con las siguientes limitaciones: a) que su sanción fuera necesaria para el ejercicio de las funciones de gobierno y el cumplimiento de los fines de la revolución y b) que esas normas perdían validez al finalizar el gobierno de facto.
Por ello si el Estado pretendía que algún decreto-ley tuviera continuidad, el mismo debía ser ratificado por el Congreso Nacional, sancionándose la llamada ley "ómnibus" N º 12.921 de 1947, que ratificara varios decretos-leyes sancionados durante los años 1943-1945.
En el caso "Arlandini" fallado en 19474, la Corte profundizó la doctrina, sosteniendo que los jueces no podían revisar la oportunidad ni los fines de los decretos-leyes sancionados durante gobiernos de facto, vuelve así a sostener una tesis amplia de las facultades del Ejecutivo.
Con posterioridad, en "Ziella"5, la Corte estableció la continuidad automática de las normas dictatoriales luego de finalizado el gobierno de fuerza que las sancionó, sosteniendo que son válidos por razón de su origen y, puesto que tienen el valor de leyes, subsisten aunque no hayan sido ratificados por el Congreso mientras no sean derogados por otras leyes. La actitud que tomo el Congreso, fue ratificar todos los Decretos –Leyes dictados en el período, mediante la sanción de leyes N º 12.911,12.962 y12.963.
En el año 1955, la Revolución Libertadora derrocó al General Juan D. Perón, la Corte en esta oportunidad sostuvo la misma interpretación respecto a las normas emitidas por el Ejecutivo que en conocido caso Arlandini, sólo agregó, que fuera ejercida de manera razonable y sin desconocer las garantías individuales establecidas en la Constitución. Una vez restablecido el orden constitucional, el Congreso no se pronunció sobre la validez de las normas dictadas en consecuencia.
Entre los años 1966 y 1973, la Jurisprudencia de la Corte fue ambivalente, negándole validez a las leyes electorales que se dictaron en ese período (Caso Alianza Popular Revolucionaria), pero declarando que el resto de la legislación, quedaba en vigencia en tanto no fuera expresamente derogada por el Congreso.
Finalmente en el año 1976, última alteración del régimen constitucional, se mantienen las características del proceso vivido entre 1963-1974.
IV- El Decreto Ley en la Constitución de 1994.
La Convención Constituyente que reformó la Constitución Argentina, discutió largamente la doctrina de los gobiernos de facto y la forma de evitar que la misma pudiera volver a invocarse en un eventual golpe de estado futuro. El resultado fue la aprobación del primer párrafo del artículo 36 de la C. N, conocido como de "defensa de la democracia o defensa del orden constitucional". El que textualmente manda: “Esta Constitución mantendrá su imperio aún cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos”.
Si bien la mayoría de los convencionales rechazaron la doctrina de los gobiernos de facto, se presentaron dos enfoques, no necesariamente opuestos: unos haciendo hincapié en la ilegalidad absoluta de una dictadura y en consecuencia proponían no reconocer ningún valor a sus actos de gobierno; mientras otros hacían hincapié en la necesidad de la continuidad del Estado y proponían una solución que no dejara automáticamente sin efecto las normas dictadas durante la dictadura.
Estas interpretaciones arrojaban consecuencias distintas según su enfoque: si todas las normas que dictara serían "insanablemente nulas", no podrían por lo tanto ser convalidadas, ni siquiera por el Congreso Nacional una vez reestablecido en sus funciones; mientras si se sostiene que los únicos actos que serían insanablemente nulos son "los actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático", no serían inválidos todos los actos de la dictadura, y si podría el Congreso Nacional una vez restablecido, ratificarlos.
V- La mirada de la Doctrina:
Para Germán Bidart Campos, la doctrina de facto, “integra nuestro Derecho Constitucional material, sobre todo a través de fuentes de derecho espontáneo y de derecho judicial”.6 Ello debido a nuestra forma de gobierno presidencialista y no parlamentarista, por lo que la constitución formal no admite que el Poder Ejecutivo disuelva al Congreso, por ende las disoluciones producidas por revoluciones sólo tienen cabida en la constitución material.
Para Dromi, los Decretos – Leyes no constituyen una legislación delegada, sino “arrogada” por el Poder Ejecutivo a causa de la disolución del Congreso, cuya validez se mantiene en los gobiernos de iure y ha sido reconocida por la Corte, aún sin ratificación expresa del Congreso.7
Los incluye entre las fuentes normativas, si bien aclara que no están previstos en la Constitución, sino que se han impuesto por las circunstancias y la necesidad de mantener la continuidad de la vida estatal.
En opinión casi similar, otros autores del Derecho Administrativo entienden que el término decretos –leyes, corresponde al Poder Ejecutivo de facto, reglando materias que corresponden formalmente al Congreso, los incluyen entre las fuentes al clasificarlas, pero no emiten juicio sobre la validez de éstos.8
En palabras del maestro Fiorini: ” Para el derecho administrativo los decretos leyes son fuente normativa cuando tienen vigencia y validez .El decreto- ley proveniente de los gobiernos de facto se presenta como fuente normativa dictada por poderes desprovistos de legitimidad constitucional , que son aceptados como excepcionales y transitorios.., pues el art 22 de la C.N los desconoce y los execra”.9
Con una opinión muy dura a esta categoría, el Dr. Agustín Gordillo no habla de decretos –leyes, ya que así los validaría, sino que se refiere a los mismos como normas de facto. Expresando al respecto “señalamos de inmediato el error semántico y político de llamar “leyes” a los decretos-leyes del gobierno de facto, uso lingüístico que tenía una expresa voluntad “legitimadora” del gobierno…Han sido pocos los juristas que eligieron en su momento llamarlos como corresponde (“decreto – ley” o “así llamada ley”) y por ello el uso cotidiano de este país emergente recibe pleno el deterioro de los principios. Hasta el día de hoy encontramos libros, fallos, doctrinas, que a décadas de terminado el último gobierno de facto, todavía prosiguen con ese peligroso uso legitimador. La reforma constitucional de 1994 en su art. 36 denosta claramente este tipo de gobierno…”10.
VI- Conclusiones personales:
El decreto ley se presenta como norma dictada por un Poder Ejecutivo, cuando el Poder Legislativo ha sido suprimido. La expresión de “facto” se utiliza para distinguir un hecho que se juridiza transitoriamente, y validar con esa precariedad los actos que se promulguen.11
En consecuencia las normas que dicte, tienen validez mientras se encuentra en vigencia la situación anómala que les diera origen, una vez que cesa esa circunstancia, su validez desaparece por el carácter de precariedad y de ilegitimidad que los caracteriza.
No compartiendo en este punto la doctrina de la Corte Nacional que admite la vigencia de los decretos- leyes o normas de facto, sin que sea necesaria su ratificación posterior por el Congreso, mientras no sean expresamente derogados. Entendiendo al igual que el Dr. Bartolomé Fiorini que su carácter precario extingue su vigencia junto a la autoridad que los dictó, por ende para ser parte del sistema jurídico, exigen una revalidación del gobierno de iure a través de una ley formal del Congreso.
Ahora bien en post de la continuidad institucional y de la propia seguridad jurídica, podrá el Congreso una vez restablecido el Estado de derecho, que es aquel que se rige por la Constitución, ratificarlas previo cotejo del contenido de las mismas con el resto del ordenamiento jurídico y en especial de la Ley Fundamental. Si una vez evaluadas logran compatibilizar con el resto del plexo normativo, podrán entonces tener vigencia previa ratificación expresa del Poder Legislativo, a quien originalmente le compete el dictado de la ley formal y nutrir como fuente al derecho administrativo con las limitaciones descriptas.
Siendo insalvablemente nulos, tal como expresaran nuestros convencionales constituyentes, aquellas normas que atenten contra el orden institucional y el sistema democrático, cuya ratificación no es en ningún supuesto viable por el Congreso una vez restituido, por contrariar abiertamente el espíritu de la Carta Magna.
