“VIGNAUD SERGIO FABIAN P/ REG. DE HONORARIOS S/ COMPETENCIA

EXPTE. N° 101.777 “VIGNAUD SERGIO FABIAN P/ REG. DE HONORARIOS S/ COMPETENCIA”

Mendoza, 31 de marzo de 2.011.-

            Y VISTOS:

            El llamado al acuerdo de fs. 3673, y

            CONSIDERANDO:

            1. El abogado Sergio Fabián Vignaud peticionó ante un Juzgado Civil que se regularan sus honorarios por la labor desarrollada como abogado paritario del Estado Provincial en virtud de lo dispuesto por el art. 23 y concs. de la Ley Arancelaria.  Requi-rió asimismo que se declarara la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de la Ley 5324. Señaló que ejercía el cargo de Director General de Recursos Humanos, Infraestructura e Insumos del Ministerio de Salud de la Provincia, percibiendo las remuneraciones que el presupuesto asignaba a funcionarios de su categoría, y que se le asignaron funciones ajenas a su cargo interviniendo como abogado paritario del Estado, pero que no se le abonaron honorarios por tales tareas, por lo que solicitó la regulación judicial.

            Previo dictamen de la Tercera Fiscalía en lo Civil, Comercial y Minas, la Señora Juez interviniente se declaró incompetente y entendió que la materia discutida en autos era contencioso-administrativa y que el planteo excedía el estrecho margen del art. 23 de la Ley Arancelaria,  razón por la que ordena la remisión de los actuados a este Tribunal.

            2. Si  bien  en  la  especie  se  pretende que se regulen honorarios por la labor desarrollada por el actor como abogado paritario del Estado, del contenido de la deman-da se desprende que existe una discusión en sede administrativa respecto al recono-cimiento o no del derecho a cobrar honorarios por la labor que se denuncia cumplida por el profesional, cuestión que -como bien señalan tanto el Fiscal como el Juez in-tervinientes- excede el acotado margen del art. 23 de la Ley Arancelaria, y por ende im-pide practicar la regulación requerida.

            La cuestión subyacente refiere al reconocimiento del derecho de un funcionario del Gobierno Provincial a cobrar honorarios como abogado particular que prestó servi-cios extras para el Estado, las que excederían el marco de sus funciones como Director General de Recursos Humanos, Infraestructura e Insumos del Ministerio de Salud de la Provincia. La misma fue planteada en sede administrativa conforme lo señala el propio actor, dando inicio al expte. adm. N° 1053-V-2010-05179  (ver fs. 3557 en adelante), en donde el Director de Asuntos Judiciales de la Fiscalía de Estado  propició el rechazo del reclamo, invocando -entre otras razones- que no se había instado la vía correcta. No existe constancia respecto a otro tipo de reclamación en sede administrativa.

            Estas circunstancias no sólo impiden la habilitación de toda instancia jurisdic-cional sino que también dificulta definir a priori la naturaleza de la acción que daría ori-gen a la desestimación del derecho a percibir honorarios ya que la decisión admi-nistrativa puede sustentarse en normas o principios del derecho privado o del derecho del trabajo y por ende resultar ajena a la vía contencioso-administrativa por expresa dis-posición legal (art. 4° inc. c) Ley 3918), ello más allá del trámite administrativo que la origine.

            Conforme lo relacionado se impone validar la declaración de incompetencia del Juez de Primera Instancia y hacer saber al interesado que deberá obtener en sede admi-nistrativa la decisión política respecto de su pretensión, declarando que no cabe en esta oportunidad resolver el planteo en esta sede.

            Por las razones expuestas, esta Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia,

            R E S U E L V E:

            1°) Confirmar la declaración de incompetencia del Juez del Décimo Octavo Juz-gado en lo Civil. 

            2°)  Hacer saber al interesado que deberá obtener en sede administrativa la deci-sión política respecto de su pretensión.

            3°)  Declarar que no cabe -en esta oportunidad- resolver el planteo en esta sede.

“SPINELLI SUSANA ELBA Y OTS. C/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE MENDOZA S/ A.P.A.”

Fojas: 101

EXPTE. N° 100.563  “SPINELLI SUSANA ELBA Y OTS. C/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE MENDOZA S/ A.P.A.”

Mendoza, 16 de marzo de 2011

            Y VISTOS:

                        El llamado al acuerdo de fs. 100 a fin de tratar las excepciones previas articula-das por la parte demandada, y

            CONSIDERANDO:

            I. Antecedentes administrativos:

            Los actores Susana Elba Spinelli, Ricardo Javier Beretta, Mauricio Moyano y Mariela Andrea Carallor revistaban como profesores contratados en el área Discapaci-dad dependiente de la Dirección de Acción Social de la Comuna capitalina (ver fs.5, 9, 13 del expte. adm. 8639-A-2007 y sus acumulados). Por Decreto Municipal N° 1516/2006 de fe-cha 19.12.2006 se ordenó el cierre del CENS N° 3-453, escuela secun-daria para jóvenes con sordera donde los nombrados prestaban servicios, fijándose como fecha del cierre el 02.01.2006. El aludido decreto se dictó ad referendum del Honorable Concejo Deliberante (fs. 56/57 de las actuaciones administrativas ya referidas). No exis-te constancia de que dicha condición se hubiere cumplido ni tampoco de la notificación de tal decisión a las partes involucradas (fs.62 expte. adm.).-

            Los actores continuaron percibiendo sus haberes hasta junio del 2007, lo que motivó la interposición de reclamos para el cobro de los meses siguientes, dando inicio a distintas actuaciones administrativas (ver exptes. N°.17911-B-2007;  17912-S-2007;  16651-A-2007, fs. 35/41).-

            Estas pretensiones fueron desestimadas por el Señor Intendente Municipal por Decreto 1329 de fecha 23.10.2008 (fs. 64/65), decisión recurrida por los agentes (fs. 66/73 y vta.). El recurso fue rechazado por Decreto 1124 dictado por el Señor Intendente Municipal el 28.08.2009 (fs. 102/105), decisión notificada  el 28.10.2009.

            Con fecha 10.11.2009 (fs. 9 vta. in fine expte. N° 087-L-09-HCD) los actores deducen recurso de apelación ante el Honorable Concejo Deliberante, el que es rechaza-do formalmente considerándolo extemporáneo por Resolución 8035 de fecha 17.08.2010 (fs. 24/25 del expte. tramitado ante el Concejo).

            II. Antecedentes Procesales:

            La Comuna demandada opone excepciones previas de incompetencia y caduci-dad de la acción a fs. 81/83, posición que también adopta el Director de Asuntos Judicia-les la Fiscalía de Estado a fs. 86/87 y vta.. Para fundar la incompetencia sostienen que el Decreto de Intendencia que rechazó la revocatoria ha quedado consentido por la parte actora al haberse rechazado formalmente el recurso de apelación deducido ante el H.C.D. razón por la cual no está habilitada la competencia de esta Corte. Asimismo en-tiende que al no haberse agotado la vía administrativa se está frente a una acción extem-poránea por lo que también resulta viable la excepción de caducidad de la acción.

            Corrido el pertinente traslado, la parte actora no lo contesta oponiéndose al pro-greso de las excepciones. Sostiene que la admisión de la acción es irrevisible, salvo prueba no vista en la oportunidad de adoptar tal decisión. Agrega que la incompetencia solo refiere a la materia y que la caducidad en cuanto refiere a la habilitación refiere al plazo previsto por el art. 20 del C.P.A. y también denuncia el actuar remiso, omisivo y contradictorio de la Comuna, lo que pide que se valore al resolver el planteo (fs. 90/93 vta.).

            A fs. 99 y vta. se incorpora el dictamen del Señor Procurador General del Tribu-nal quien aconseja que se haga lugar a las defensas articuladas. Entiende que la excep-ción de incompetencia abarca no sólo la referida a la materia, sino también toda circuns-tancia que impida el conocimiento por parte del Tribunal del asunto que se trae a exa-men, como lo es el no haber obtenido quien litiga el acto definitivo o causante de estado, circunstancia que se da en el caso ya que la apelación ante el Concejo fue promovida vencido el plazo previsto por la Ley Orgánica Municipal.

            III. Revisibilidad del auto de admisión formal.

            Para declarar la  admisión del proceso el Tribunal verifica la concurrencia de los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda como el plazo para ejercer la acción. Tal decisión no causa preclusión pues la ausencia de aquellos presupuestos ya analizados por el Tribunal puede re-enjuiciarse vía excepciones previas (ver DROMI, Proceso administrativo provincial (Mza.1977), comentario al art. 47 de la Ley 3918 y así lo ha dispuesto reiteradamente este Tribunal (ver L.A.142-297; 145-137; 160-6).

            El art. 40 no afecta a tal conclusión, por cuanto al inicio del texto se expresa “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente....” y el artículo 41 expresamente prevé la posibilidad de que el demandado pueda plantear excepción de pronunciamiento pre-vio.

            Una coherente interpretación de los arts. 40, 41 y 47 de la Ley 3918 permite con-cluir que la irrevisibilidad del auto de admisión dispuesta por el art. 40  rige a partir de que el mismo queda firme, una vez  transcurrido el plazo para  deducir las  excepciones previas que permite el art. 47.

            En consecuencia, ejercido el derecho que le acuerda expresamente el art. 47  a la parte demandada,  no resulta aplicable en este caso el art. 40 de la Ley 3918, por lo que corresponde desestimar el planteo y pasar a analizar la cuestión sustancial.       

            IV. La excepción de incompetencia en lo contencioso administrativo.-

            Las excepciones previas, refieren a los requisitos procesales y por tal razón pue-den ser opuestas por la parte demandada como artículo de previo y especial pronuncia-miento, así puede decirse que son defensas referidas a los requisitos básicos para la via-bilidad formal de la acción, resultando ajenas las que hacen al fondo de la discusión. Los Códigos Procesales las detallan taxativamente, y entre ellas incluyen la incompetencia.

            En algunos códigos procesales administrativos provinciales la incompetencia se limita a los supuestos en los que la resolución reclamada no da lugar a la acción conten-cioso-administrativa o cuando la demanda ha sido presentada fuera de término (por ej. Bs. As., art. 39; Catamarca, art.25; Córdoba, art. 26; La Rioja, art. 35; entre otros). En cambio otros ordenamientos la limitan a cuando la resolución reclamada no da lugar a la acción (Chaco, art.37; Jujuy, art.39; Santa Cruz, art.17; Santiago del Estero, art.36). Las provincias de Santa Fe y Corrientes contienen una disposición similar a la mendocina, enunciando genéricamente la excepción de incompetencia  (Santa Fe utiliza los términos incompetencia de jurisdicción).

            A pesar de esta enunciación genérica que contiene nuestro Código (art. 47 inc. b), realizando una interpretación sistemática de todo el texto legal en búsqueda del sen-tido del término específico, surge que la incompetencia del Tribunal en esta materia puede ser en razón del tiempo o por la materia. Y en este caso se admite la misma en aquellos casos que no constituyen materia procesal administrativa, a saber: 1) los su-puestos en los que el acto no es enjuiciable por la vía contencioso administrativa por estar excluidos expresamente de la materia procesal administrativa (art.4°); 2) los actos que no revistan el carácter de decisiones administrativas definitivas y que causen estado (arts. 5°, 6° y 8°); 3) los hechos administrativos (art. 7°) y 4) los actos administrativos que sean reproducción de otros anteriores (art. 9°) (LA 153-50).

            V. Improcedencia de la excepción.-

            En la especie la demandada sostiene que el acto que concluye la instancia admi-nistrativa no es revisable por cuanto no se expide sobre el fondo de la cuestión, sino que rechaza formalmente el recurso de apelación deducido ante el HCD sin expedirse sobre la pretensión sustancial. Esta cuestión ha sido concretamente planteada por la parte acto-ra en cuanto discute la aplicabilidad de la normativa comunal específica (Ley 1079) y afirma que la causa está inmersa en la Ley 3909  (ver puntos IX, XI del escrito de de-manda). Tal es así que solicita expresamente que resuelto el tema formal, el Tribunal …remita las actuaciones al H.C.D. para la resolución del fondo de la cuestión … (ver fs. 45 in fine), razón por la cual integra la presente litis.

            Atento lo expuesto se impone el rechazo de la excepción de incompetencia plan-teada por la Comuna.

            VI. Consecuencias del rechazo.-         

            Dada la pretensión de la parte actora se estima habilitado el estudio sobre la ex-temporaneidad o no del recurso deducido por la actora ante el H.C.D., análisis que con-tribuye a la celeridad del proceso como a la respuesta oportuna que pretenden los admi-nistrados.

            1. Este Tribunal sostiene, respecto al procedimiento en la administración comu-nal, que las decisiones definitivas del Intendente Municipal son apelables ante el Conce-jo dentro de los cinco días de notificadas conforme art. 149 Ley 1079. La regla tiene sus excepciones: Las penalidades por faltas o contravenciones municipales deben ser recu-rridas ante el Juez Correccional o el Juez de Paz (art. 148 y 71 Ley 1079) y las relacio-nadas con los agentes municipales, en los supuestos taxativamente establecidos en el Estatuto Municipal, Ley 5892 (arts. 12, 14, 44) las que no son apelables ante el Concejo pero sí deben ser recurridas vía revocatoria ante el Intendente, ello a fin de agotar la ins-tancia administrativa. (LS380-143; 386-8).-

            2. En la especie, si bien es cierto que el recurso fue deducido más allá de los cin-co días que prevé el art.149 de la Ley de Municipalidades, la Administración debió su-perar ese valladar formal y analizar la cuestión sustancial por las siguientes razones:

            a) El procedimiento administrativo siguió inicialmente los trámites previstos por la Ley 3909, así se permitió la tramitación de un recurso de revocatoria no incluido en la Ley de Municipalidades, ni en la Ley 5892 pero sí en la Ley 3909 (ver fs. 66 en adelante del expte. N° 8639-A-2007). Esta circunstancia permitió a los actores suponer confia-damente que se seguiría utilizando esa normativa en el procedimiento recursivo, lo que torna aplicable la doctrina de los propios actos.  

            b) El recurso, desestimado formalmente, se había interpuesto al noveno día de notificado el decreto que rechazó la revocatoria (ver fs. 9 in fine expte. 087-L.09), cir-cunstancia que no ponderó el Concejo Deliberante ya que lo tuvo por interpuesto al de-cimoséptimo día  (ver Considerandos de la Resolución 8035/2010, fs.24).

            c) Este error, señalado por la actora al demandar, fue calificado por la Comuna como material al oponer la excepción pero no lo valoró y reiteró el criterio restrictivo aunque las circunstancias fácticas no eran exactamente las mismas.

            d) A pesar del defecto formal la cuestión pudo ser analizada como denuncia de ilegitimidad, máxime cuando no surge que exista desidia o abandono del derecho ya que el recurso se dedujo dentro de los diez días de notificado el acto cuestionado (plazo pre-visto en el art. 177 de la Ley 3909).

            e) La remisa actividad administrativa que demoró injustificadamente la resolu-ción de los recursos instados por los actores, contraría la posición restrictiva que le im-pone a sus administrados, que de buena fe, esperaban una respuesta de fondo luego de transcurrido más de 9 meses de interpuesta la queja (ver fs. 105 y 124 del expte. cita-do).-

            f) Aún cuando los actores pudieron habilitar la instancia frente al silencio admi-nistrativo, remedio creado para superar la desidia administrativa, también es cierto que la Administración tenía el deber de expedirse expresamente dando respuesta fundada sin escudarse en defectos formales que, en el caso, con su propia conducta contribuyó a originar.

            g) No se desconoce que en otros supuestos se ha hecho lugar a la excepción, pero los mismos no son idénticos al presente por lo que el detenido estudio de las actua-ciones administrativas que dan origen a esta causa y el contenido de la demanda obligan al Tribunal a superar el criterio sostenido en tales oportunidades.

            Por todo lo expuesto, se sostiene que el Concejo debió abordar la queja en su aspecto sustancial, decisión que -conforme como ha quedado trabada la litis- concluye este proceso y obliga a ordenar la remisión de todas las actuaciones administrativas rela-cionadas con esta causa al Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Men-doza para que resuelva sobre la pretensión de los actores valorando las circunstancias particulares de cada uno y disponiendo las medidas adecuadas dentro del marco jurídico aplicable a cada caso.

            VII. Las costas.-

            Conforme al resultado de la presente causa, las costas se imponen a la Comuna demandada vencida conforme arts. 36 del C.P.C. y 76 del C.P.A.. Los honorarios se regulan aplicando las pautas del artículo 10 de la Ley Arancelaria ponderando que la cuestión refería a la extemporaneidad o no de un recurso articulado ante el Cuerpo Co-legiado Comunal, cuestión formal que si bien cuenta con precedentes, exigía una solu-ción acorde con las circunstancias particulares del caso superadoras del criterio imperan-te. También se pondera la efectiva labor desarrollada por los profesionales intervinientes como la forma y oportunidad en que concluye el proceso, por tales razones se estima justo y equitativo fijar en $ 3.000 el honorario por patrocinio de la parte actora.

            Consecuentemente, esta Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia,                   

            RESUELVE:

            1°) Desestimar la excepción de incompetencia articulada por la Comuna deman-dada y Fiscalía de Estado, y dar por concluida la presente acción con costas a la deman-dada.

            

“SERVITIME S.A. C/ I.P.V. S/ A.P.A.” Caducidad de la acción

fojas: 181

EXPTE. N° 99.311  “SERVITIME S.A. C/ I.P.V. S/ A.P.A.”

Mendoza,  15 de octubre de 2.010.-

            Y VISTOS:

                        El llamado al acuerdo de fs. 180 a fin de tratar la defensa previa articulada por la demandada a fs. 154/156 vta., y

            CONSIDERANDO:

            I. Antecedentes procesales:

            1. Que a fs. 154/156 vta. el apoderado del Instituto Provincial de la Vivienda interpone excepción previa de caducidad de la acción por haber sido interpuesta fuera del plazo legal previsto por el art. 20 Ley 3918.

            Manifiesta que con fecha 30 de Julio de 1999 la empresa Don Lisandro (cedente de la actora) reitera las intimaciones previamente realizadas y solicita pronto despacho en los términos de los arts. 160/162 de la Ley 3909.  Que la denegatoria tácita es un de-recho del que puede valerse el administrado, pero que una vez que se hace uso de éste invocando el art. 162 debe cumplir con el plazo legal del art. 20 de la Ley 3918; por lo que a la fecha de interposición de la demanda ya transcurrieron los 60 días corridos de la denegatoria tácita y los 30 días corridos para interponer la acción. Señala asimismo que los pedidos de pronto despacho posteriores al pronto despacho efectuado por el cedente se contradicen con la primera intimación y son posteriores a la denegatoria tácita.

            2. A fs. 167/175 vta. la parte actora contesta y solicita el rechazo de la excepción previa  con los siguientes argumentos: 

            * Los sucesivos pedidos de pronto Despacho no prorrogan indefinidamente el plazo para interponer la acción procesal administrativa ya que el administrado puede requerirle a la Administración que se expida expresamente.

            * La demandada incurre en un error al tipificar la denegatoria tácita en los tér-minos del art.162 de la LPA ya que no se acreditó que el expediente estuviere  "en esta-do de ser resuelto".

            * La impulsión del procedimiento administrativo debe realizarse de oficio por los órganos intervinientes.

            * La demora en el ejercicio de la competencia administrativa constituye alta dis-ciplinaria reprimible.

            * Los plazos administrativos obligan por igual y sin necesidad de intimación alguna a los agentes administrativos y a los interesados en el procedimiento.

            Cita jurisprudencia del Tribunal en apoyo de su postura. 

            3. A fs. 178/179, el Procurador General del Tribunal, aconseja desestimar la ex-cepción previa planteada y sostiene, con cita de jurisprudencia del Tribunal,  que la de-negatoria tácita es una garantía para el administrado que no puede ser esgrimida por la Administración morosa, pues esta tiene la obligación de responder prontamente los re-clamos y no puede pretender el progreso de una excepción cuando el administrado ha intentado sin éxito obtener respuesta a su reclamo por quien ahora alegando que la ac-ción no cumple con los requisitos que respecto al plazo prevé la Ley 3918, no cumplió con los plazos requeridos por la Ley 3909 para el trámite administrativo. 

            II. Normas involucradas.-

            Ley 3909:

            Art.160 : Toda vez que para un determinado trámite no exista un plazo expre-samente establecido por leyes especiales o por ésta y sus disposiciones complementa-rias, deberá ser producido dentro del plazo máximo que a continuación se determina:

            ….inc. d) : La decisión sobre cuestiones de fondo contenidas en las peticiones de los interesados, veinte días; para las incidentales, diez días.

            Art.162 : Vencidos los plazos previstos por el Art.160 inc. d) el interesado podrá solicitar pronto despacho.

            No obstante, si transcurrieran sesenta días desde que el expediente estuviera en estado de ser resuelto, se presumirá la existencia de resolución denegatoria, sin perjui-cio de la responsabilidad en que pudiere incurrir el agente.

            Ley 3918:

            Art. 6: Proceden igualmente las acciones en caso de denegación tácita. Se en-tiende que hay denegación tácita cuando:

            a) Formulada alguna petición, no se resolviera definitivamente dentro de los sesenta (60) días corridos de estar el expediente en estado de ser resuelto;

            b) El órgano competente no dicte las providencias de trámite en asunto que     dé lugar a las acciones que este Código establece, en los plazos establecidos por las normas que regulan el procedimiento administrativo y hayan transcurrido sesenta (60) días corridos. Si aquellas normas no establecieren plazos para dictar las providen-cias de trámite, éste será de cinco (5) días…..

            Art. 20: La acción deberá promoverse dentro del plazo de treinta (30) días corridos, el que comenzará a regir desde el día siguiente al de la notificación adminis-trativa, o, en los casos de denegación tácita, desde el siguiente al del vencimiento de los sesenta (60) días.

            III. La jurisprudencia del Tribunal:

            El silencio:

            La denegatoria tácita es un derecho del que puede valerse el administrado, pero también es válido optar por instar una decisión de la autoridad. (LS 294-035).

            La denegación presunta no excluye el deber de la Administración de dictar un acto administrativo expreso debidamente fundado, pues el silencio negativo no debe entenderse como una sanción para la Administración por su morosidad, sino como una garantía para el administrado que le permite el acceso a la Justicia  (L.S. 264-473; LS 342-140; LA 193-242).-

            Ante el silencio de la Administración, el sistema constitucional y legal de la Pro-vincia permite la apertura de la vía contencioso administrativa provincial, aún cuando no exista decisión definitiva que cause estado, por lo que un administrado diligente tie-ne abierta las puertas para su reclamo. Sin embargo es una facultad del administrado, pues la Administración tiene obligación de pronunciarse  (LS 295-423; 379-170).-

            Silencio en el trámite:

            “La vía contencioso administrativa se abre también cuando el órgano adminis-trativo competente no dicta las providencias de trámite, supuesto no previsto expre-samente en la Constitución Provincial pero que  está establecido en el art. 6º inc. b) de la Ley 3918 el que amplia el ámbito de garantías del administrado; en estos supuestos resulta innecesario cumplir con el recaudo de decisión definitiva que cause estado (L.A.145-155; 193-242).-

            Abandono del derecho

            El Tribunal tiene dicho que la autoridad puede considerar que se hizo abandono del derecho dejado de usar si se exceden razonables pautas de temporalidad, deses-timando en esos casos formalmente la acción procesal administrativa (L.A 89-434; 90-467; 96-184; 187-199).

            Excepción de caducidad de la acción .

            Procede la excepción de caducidad de la acción frente al silencio administrati-vo, dados los claros términos del art. 20 de la Ley 3918, siempre que haya sido deduci-da como previa. (L.S 264 - 473).

            IV. La solución del caso.

            Sin necesidad de valorar los pedidos previos formulados por las empresas que precedieron en su reclamo a la actora y si bien es cierto que la Administración se escuda en su propia inactividad para no dar nunca una respuesta expresa, también es cierto que el trámite administrativo permaneció paralizado por más de diez años (ver actuaciones obrantes de fs. 117 a 123 del expediente administrativo N°: 2786-R-1995) sin que los interesados hayan realizado gestión alguna para combatir la inactividad administrativa cuando podrían haber exigido el dictado del acto administrativo a través de un amparo por mora por ejemplo o insistir en el dictado de la decisión con nuevos prontos despa-chos.

            Atento ello, dado el tiempo transcurrido y no denunciándose la existencia de obstáculos reales que hayan impedido a ninguna de las empresas involucradas en el lar-go proceso administrativo, sean cedentes o cesionarias  el ejercicio oportuno de sus de-rechos (LS 261-109), se puede considerar que hubo abandono del derecho, más allá de reconocer la existencia de la desidia administrativa. Esta circunstancia nos habilita para hacer lugar a la defensa de caducidad ya que la acción deducida resulta fuera de toda contemporaneidad.

            No incide en esta decisión el último Pronto Despacho que articula la actora, pues éste se presenta cuando ya han transcurrido diez años de inactividad, admitir lo contrario importaría revivir procedimientos perdidos en el olvido vulnerando el objeto que se per-sigue al invocar la figura del silencio administrativo desnaturalizándola cuando en la especie fue utilizado como una … técnica para huir del procedimiento y entrar en el proceso…(ver  Guillermo Muñoz, "Inmunidad del poder: la inactividad administrativa, L.L.1990 B 891/896)

            Por otra parte vale acotar que esta decisión no se refiere a la validez impulsoria o no de los pedidos de pronto despacho, los que son facultativos y su fin no es sólo habili-tar la instancia judicial ya que en principio es una denuncia de mora que le exige a la Administración una pronta decisión expresa, y ante el silencio administrativo se puede o no recurrir a los tribunales judiciales pero en modo alguno la Administración queda eximida de pronunciarse ni puede escudarse en el silencio para no expedirse sobre la petición del particular. Es éste quien frente al silencio puede optar por acudir a la Justi-cia o esperar la decisión administrativa, más no se avizora razonable que se "espere" más de diez años (como en la especie) para requerir que se dicte el acto que resuelva la pretensión.

            Consecuentemente, corresponde hacer lugar a la excepción de caducidad articu-lada por la demandada.

            V. Las costas:

            Atento las peculiares circunstancias que rodean esta causa, y más allá del princi-pio chiovediano de la derrota, las costas se imponen por su orden por las siguientes ra-zones:

            * La demandada principal, en sede administrativa, no dio nunca ninguna res-puesta concreta a la petición del administrado.

            * Judicialmente plantea la excepción escudándose en su propia desidia.

            * El silencio está instituido a favor del administrado y no de la Administración.

            * La inactividad del administrado no exime a la Administración de su obli-gación de expedirse expresamente.

            * Esta decisión se funda sustancialmente en argumentos no desarrollados por la excepcionante.

Por todo lo expuesto, esta Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia,                    

RESUELVE

            1) Hacer lugar a la excepción de caducidad de la acción interpuesta a fs. 154/156 vta. por el Instituto Provincial de la Vivienda, con costas en el orden causado.

Caso 10.194 - NARCISO PALACIOS - Comisión Interamericana de Derechos Humanos

INFORME Nº 105/99
Caso 10.194
NARCISO PALACIOS
ARGENTINA
29 de septiembre de 1999

I.    RESUMEN

1. El 20 de mayo de 1988, el señor Narciso Palacios (en adelante "el peticionario") presentó una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión") contra la República Argentina (en adelante "el Estado", el "Estado argentino" o "Argentina") por la violación de los derechos al debido proceso (artículo 8) y a la tutela judicial efectiva (artículo 25) establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la "Convención o "Convención Americana") en su propio perjuicio.

2. El peticionario se considera víctima de la violación de su derecho a la jurisdicción y la tutela judicial efectiva, debido al rechazo de su demanda contencioso-administrativa --en virtud de la falta de agotamiento de la vía administrativa-- la cual fue interpuesta para cuestionar la legalidad del Decreto administrativo No. 226 del 11 de junio de 1985 que impuso su cesantía en el cargo comunal que detentaba.

3. Al examinar los méritos del caso, la Comisión aprobó el Informe No. 74/98 el 28 de septiembre de 1998, durante el 100° Periodo Ordinario de Sesiones, según lo establecido en el artículo 50 de la Convención Americana, concluyendo que al peticionario le fue negado el acceso a la tutela judicial efectiva, en virtud de la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial que modificó la interpretación de la normativa legal aplicable a su caso. Así mismo, la Comisión concluyó que por esta decisión, Argentina había dejado de cumplir con su obligación de reconocer y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso garantizado por los artículos 25 y 8 de la Convención Americana. La Comisión recomendó al Estado argentino que permitiera el acceso del peticionario a la jurisdicción contencioso administrativa, a los efectos de que pudiera cuestionar la legalidad del acto administrativo que dispuso su cesantía. Así mismo, recomendó al Estado que indemnizara adecuadamente al señor Narciso Palacios por las mencionadas violaciones.

4. La Comisión transmitió el Informe No. 74/98 al Estado el 14 de octubre de 1998 y le otorgó un plazo de dos meses para que adoptara las medidas necesarias para dar cumplimiento a las recomendaciones de acuerdo a lo establecido en el artículo 50 de la Convención. Por cuanto hasta el 7 de mayo de1999 el asunto no había sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por el Estado, la Comisión aprobó el Informe No. 80/99 reiterando las conclusiones y recomendaciones adoptadas en el Informe No. 74/98, de acuerdo a lo establecido en el artículo 51(1) y (2) de la Convención Americana y le dió un plazo de un mes para el cumplimiento de las mismas. El Estado no presentó respuesta alguna dentro del plazo concedido y sólo el peticionario presentó su conformidad con el mismo. Con base a la información suministrada, la Comisión acordó la publicación del presente Informe de conformidad con lo establecido en el artículo 51(3) de la Convención Americana.

III. HECHOS DENUNCIADOS

5. El Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, mediante la sanción de la ley 8.721, procedió a la revisión de la legislación que se encontraba vigente respecto del régimen del personal de su dependencia con el fin de reordenar y racionalizar la administración provincial y atacar la burocracia. A tales efectos, por medio de la Ordenanza General No. 207 del 12 de octubre de 1977, modificada por la Ordenanza General 233, establece en su artículo 89:

Contra los actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias, el sancionado podrá deducir recurso de revocatoria ante el mismo órgano que lo dictó y el de apelación ante el superior jerárquico.

En caso de recurso por parte del agente, éste deberá deducirlo ante el mismo funcionario que aplicó la sanción. Si fuera rechazado, podrá recurrir ante el superior jerárquico, fundando su petición. De las resoluciones que se dicten en las sucesivas instancias, podrá recurrir en igual forma, ante el superior, causando estado la que dicte en forma definitiva el intendente municipal o la autoridad competente que establezca la Ley Orgánica Municipal vigente. El recurso en todos los casos se interpondrá dentro del plazo de veinticuatro (24) horas, contadas desde la notificación de las resoluciones que agravien al agente. No podrá dictarse resolución en ninguno de los peldaños jerárquicos mencionados sin encontrarse agregada copia integra de los antecedentes del legajo del agente.

6. Con base en la norma citada, el señor Palacios fue declarado cesante de su cargo de Contador Municipal de la Municipalidad de Daireaux, Provincia de Buenos Aires, en virtud del Decreto del 11 de junio de 1985, emitido por el Intendente de dicho Municipio. Contra dicho decreto el señor Palacios interpuso, el 23 de agosto de 1985, demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Daireaux ante el tribunal competente, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, y solicitó la anulación del acto que dispuso su cesantía en el cargo de Contador Municipal en razón de la falta de fundamentos que sustentaban la sanción. Igualmente, el peticionario solicitó en dicha demanda el reintegro al cargo y el resarcimiento de daños y perjuicios.

7. Por sentencia del 9 de junio de 1987, la mencionada Corte desestimó in límine la demanda contencioso-administrativa del peticionario por "improcedencia formal (artículos 1, 28 y 36 del C.P.C.A.), en virtud de la falta de interposición previa del recurso de revocatoria en sede administrativa antes de recurrir a la instancia judicial". El mencionado fallo expresó lo siguiente:

...en virtud de régimen jurídico que rige el procedimiento administrativo en el caso, no se encuentra cumplimentada la exigencia precisada por la doctrina del tribunal en lo que respecta a la obligatoriedad de la interposición del recurso de revocatoria contra el acto administrativo que se quiere enjuiciar (causa B. 50.359 "Lesieux"), res del 11.XII.86; Art. 1, 28 inc. 1 del C.P.C.A.; Art. 89 de la Ord. Gral. No. 207-Reformada por Ord. Gral. No. 233), requisito exceptuado únicamente en los casos de actos desestimatorios de recursos resueltos por la vía jerárquica (conf. doctrina causa B. 47.900 "Bretal", sent. del 31.VII.79) o por autoridad administrativa competente en un procedimiento impugnatorio (conf. causa B. 50.359 cit.).

8. Contra dicha sentencia judicial, el señor Palacios interpuso recurso extraordinario federal por ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, alegando que se le negó el acceso a la jurisdicción con el rechazo in limine de la pretensión.

9. Este recurso extraordinario fue rechazado el 10 de noviembre de 1987 en razón de que "no se advierte un caso de arbitrariedad que justifique su intervención en materias que, según el artículo 14 de la ley 48, son ajenas a su competencia extraordinaria".

IV. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

10. El 16 de mayo de 1988, el Estado de Argentina envió información relacionada con el caso y remitió además, copia del expediente de "Palacios Narciso contra Municipalidad de Daireaux. Demanda contencioso-administrativa. Letra B. 50.402 de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires"; con sentencia definitiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

11. El 31 de mayo de 1988, la Comisión remitió comunicación al peticionario acusando recibo de su comunicación de 19 de mayo de 1988 e informándole que se dio apertura al caso. El 26 de agosto de 1988, el Estado solicitó una prórroga a la Comisión para contestar el pedido de información pertinente.

12. El 26 de septiembre de 1988, la Comisión concedió prórroga de 60 días, plazo que venció el 26 de noviembre de 1988. El 30 de noviembre de 1988, el Estado remitió a la Comisión su respuesta cuestionando la admisibilidad del caso con fundamento en el artículo 47 de la Convención y 41 de su Reglamento.

13. En 8 de septiembre de 1989, se transmitieron al Estado las observaciones del peticionario. Posteriormente, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de su Reglamento, el Secretario Ejecutivo de la Comisión solicitó información sobre el presente caso. Dicha información fue recibida en 30 de noviembre de 1989, en la cual el Estado solicitó que se declarase la inadmisibilidad de la denuncia presentada por el peticionario. Esta respuesta del Estado fue remitida al peticionario el 6 de diciembre de 1989.

14. El 25 de octubre de 1993, la Comisión solicitó al peticionario información relacionada con el presente caso, para lo cual le otorgó un plazo de 60 días. En virtud de ello, el 22 de diciembre de 1993, el peticionario presentó sus últimas observaciones. Posteriormente, este informe presentado por el peticionario fue enviado al Estado argentino, solicitándole que informara lo conducente.

15. El 6 de mayo de 1994, el Estado argentino presentó sus observaciones finales, las cuales fueron remitidas al peticionario en 12 de mayo del mismo año. A su vez, éste presentó observaciones a dicho escrito en fecha 17 de junio de 1994. El 21 de julio de 1994, la Comisión recibió respuesta del Estado argentino, donde comunica que ha habido cambios de jurisprudencia con posterioridad a los hechos, pero que no tienen aplicación retroactiva; entiende que al momento del reclamo existían recursos idóneos, y en consecuencia pide la inadmisibilidad y rechaza la solución amistosa. Estas observaciones fueron remitidas al peticionario en 10 de agosto de 1994 y respondidas el 8 de marzo de 1995.

16. El 17 de mayo de 1995, la Comisión propuso el inicio del trámite de solución amistosa, de conformidad con el artículo 45 de su Reglamento, el cual fue rechazado por el Estado argentino en fecha 28 de junio de 1995. Esta decisión fue comunicada al peticionario en fecha 12 de julio de 1995.

17. Al examinar los méritos del caso, la Comisión aprobó el Informe 74/98 el 28 de septiembre de 1998, durante el 100° Periodo Ordinario de Sesiones, según lo establecido en el artículo 50 de la Convención Americana. La Comisión transmitió el Informe 74/98 al Estado el 14 de octubre de 1998 y le otorgó un plazo de dos meses para que adoptara las medidas necesarias para dar cumplimiento a las recomendaciones de acuerdo a lo establecido en el artículo 50. Por cuanto hasta el 7 de mayo de1999 el asunto no había sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por el Estado, la Comisión aprobó el Informe No. 80/99 reiterando las conclusiones y recomendaciones adoptadas en el Informe No. 74/98, de acuerdo a lo establecido en el artículo 51(1) y(2) de la Convención Americana y le dió un plazo de un mes para el cumplimiento de las mismas. El Estado no presentó respuesta alguna dentro del plazo concedido.

V. POSICIÓN DE LAS PARTES

A. El peticionario

18. El peticionario alega que se violó el derecho al debido proceso (artículo 8) y a la tutela judicial efectiva (artículo 25) de la Convención Americana, por las siguientes razones:

19. No tuvo acceso a un recurso judicial en el que se decidiera la nulidad del Decreto No. 226 de fecha 11/6/85 del Intendente de la Municipalidad de Daireaux, por el cual se dispuso su cesantía en el cargo de contador municipal. Para sustentar su petición, alega que la Resolución de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires resolvió in límine la inadmisión de la demanda con sustento en que no agotó el procedimiento administrativo con el empleo del recurso de revocatoria previsto en el artículo 89 de la Ordenanza General No. 207/77.

20. El peticionario también señala que la Corte Suprema de la Nación, al conocer el recurso extraordinario de apelación de la decisión tomada por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, no advirtió un caso de arbitrariedad que justificase su intervención en materias que, según el artículo 14 de la Ley 48, son ajenas a su competencia extraordinaria; y declaró así improcedente la apelación.

21. Asimismo agrega que la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires cambió sorpresiva y arbitrariamente su jurisprudencia sobre la obligatoriedad de interponer previamente el recurso de revocatoria para considerar agotada la vía administrativa. En este sentido, el cambio jurisprudencial que realiza la sentencia impugnada viola los principios esenciales de seguridad jurídica y de buena fe procesal, en virtud de que para el momento de la interposición de su demanda contencioso-administrativa la interpretación jurisprudencial de la normativa municipal vigente no exigía el agotamiento de la vía administrativa.

22. En opinión del peticionario, a partir de este caso la Corte Suprema de Justicia de la Nación suspendió las decisiones de los recursos extraordinarios en la materia hasta que finalmente revisó su criterio en la sentencia de la causa SACOAR S.A.I. y C., dictada el 13 de octubre de 1988. En esta decisión, la Corte Suprema de la Nación reafirmó que el recurso de revocatoria es optativo en procedimientos decididos por la autoridad administrativa con competencia final, cuando haya habido audiencia e intervención del interesado en el procedimiento constitutivo de dicho acto. Con este criterio, la Corte regresó a su posición inicial en materia de agotamiento de la vía administrativa, tal cual como se encontraba vigente para el momento de la interposición de su demanda.

23. Afirma el peticionario que no es exacto que se haya omitido la vía recursiva administrativa pues, además, el recurso previsto en el citado artículo 89 de la Ordenanza General No. 207/77 se refiere al supuesto de sanciones impuestas por funcionarios de jerarquía inferior al Intendente Municipal y no las emanadas del propio Intendente.

24. El peticionario también alega que el recurso de revocatoria es violatorio de la Convención Americana si se pretende exigirlo como presupuesto procesal de la demanda contencioso administrativa, en atención a la perentoriedad del plazo de veinticuatro (24) horas dentro del cual puede ser interpuesto, lo cual imposibilita el adecuado ejercicio del derecho de defensa.

25. Agrega que la sentencia que exige el recurso de revocatoria se fundamenta en un "innecesario ritualismo frustratorio del derecho material" y constituye "una negación al principio de administración de justicia". Finalmente, afirma la violación de su derecho a la honra y dignidad establecido en el artículo 11 de la Convención Americana.

26. Para fundamentar su petición, el peticionario presentó ante la Comisión varias sentencias dictadas por la Corte, entre ellas, el caso Héctor Luis Re de fecha 24 de abril de 1984, SACOAR S.A.I y C. del 13 de octubre de 1988, y otros documentos doctrinarios comentando la jurisprudencia de esa Corte sobre la materia.

B. El Estado

27. El Estado solicita que se declare la inadmisibilidad de la denuncia en atención a los siguientes argumentos:

28. El peticionario omitió "la vía recursiva administrativa y planteó su reclamo directamente en sede judicial", no obstante no existir obstáculo legal que impidiera al señor Palacios la interposición del recurso de revocatoria previsto en la Ordenanza General No. 207 del 12 de octubre de 1977 (modificada por la Ordenanza General 233). En este sentido, el Estado afirma que el peticionario no acudió oportunamente al procedimiento administrativo adecuado. Los recursos judiciales --afirma el Estado-- no pueden suplir el erróneo planteamiento de una cuestión ante la justicia, sin "arriesgar la estabilidad y la seguridad de un sistema procesal, que para el caso en especie tiene previstas dos instancias administrativas y no menos de dos instancias judiciales".

29. El Estado argentino afirma que se debe distinguir entre la garantía de acceder a la justicia y el incumplimiento de los presupuestos procesales preestablecidos. El agraviado contra las decisiones de las Cortes argentinas "no esgrime como fundamento de su postura que el ordenamiento jurídico vigente en el ámbito nacional y provincial quebrante los derechos adoptados por la Convención", sino que "tiende a demostrar que los tribunales han aplicado erróneamente el derecho y que sus decisiones quebrantaron los artículos 8 y 25 de la Convención".

30. El Estado argumenta que el supuesto de hecho de los casos citados por la Corte en los casos "Bretal" y "Lesieux" difiere sustancialmente del que se examinó en la causa iniciada por el señor Palacios, en donde no se agotó previamente ningún recurso administrativo. En este sentido, la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires invocó la jurisprudencia del caso "Bretal", según la cual no se requería la interposición del recurso de revocatoria cuando se había planteado y rechazado previamente un recurso jerárquico. Vale decir que si en sede administrativa se planteó sin éxito el "recurso jerárquico" es innecesario interponer también el de "revocatoria" para habilitar el control judicial. Por otra parte, afirma el Estado que en la causa "Lesieux" se precisa la interpretación que surge de la causa "Bretal", cuando se dice que no es obligatorio interponer el recurso de revocatoria cuando el órgano superior ha intervenido en virtud de un recurso jerárquico interpuesto ante el inferior en subsidio de una revocatoria.

31. Afirma que la jurisprudencia señalada "no cae en el excesivo formalismo de exigir la interposición de un recurso de revocatoria, cuando el acto ha sido dictado con motivo de un recurso jerárquico", pero sí lo considera imprescindible si contra la resolución no se hubiera interpuesto queja alguna.

32. Con respecto al precedente invocado por el peticionario, el Estado afirma que "no posee fuerza vinculante para el Magistrado y su decisión no tendrá la virtualidad de ser aplicado a los casos futuros". En este sentido, "la jurisprudencia nunca podrá ser estática y necesariamente variará conforme cambien los hombres encargados de juzgar o también según evolucionen sus ideas producto de las nuevas argumentaciones de las partes o de su propia experiencia".

33. Asimismo afirma que la Corte Suprema de la Nación revisó la decisión de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires y sostuvo que la misma no era arbitraria y que el peticionario no presentó contra dicha sentencia ningún argumento por violación de la Convención. El Estado señala que "existe una clara diferencia entre el derecho a un debido proceso y el que esto signifique entender un resultado conveniente al accionante". La ausencia de interposición del recurso de revocación "redujo sensiblemente la posibilidad para el Estado de revisar algún error y efectuar el control de legitimidad y conveniencia".

34. En relación con los efectos de los cambios de jurisprudencia, el Estado sostuvo que el más alto Tribunal de la Nación ha señalado que las resoluciones de la Corte Suprema sólo deciden el caso concreto sometido a su fallo y no obligan legalmente sino en él. En ello consiste particularmente la diferencia entre la función legislativa y la judicial (Fallos 25-368). Esta posición fue reiterada en sentencia de 9 de octubre de 1990, en la cual expresa que "desde antiguo esta Corte tiene establecido que la garantía de igualdad importa el derecho de todos a que no se establezcan privilegios o excepciones que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias (Fallos 101-401; 124-122; 126-280; 127-167; 137-105; 151-359;157-28; entre muchos otros), principio que es aplicable a una ley que contempla en forma distinta situaciones iguales; pero no puede alcanzar por analogía a la variación de jurisprudencia, que no constituye cuestión federal alguna (E.D. 141:100)".

35. Con relación al cambio de la jurisprudencia efectuado en el caso "SACOAR" en octubre de 1988, --decidido con posterioridad al presente caso--, por el cual se acoge nuevamente el criterio del carácter potestativo del recurso de revocatoria en procedimientos decididos por la autoridad administrativa con competencia final y con audiencia e intervención del interesado, el Estado manifiesta que, en general, los efectos de un cambio de jurisprudencia son para los casos futuros, por aplicación del principio general de derecho de la irretroactividad de las normas jurídicas. No implica ello una revisión de las causas ya decididas pues equivaldría a una violación de la autoridad juzgada.

36. Asimismo, señala que en el momento de los hechos de la causa del peticionario, el orden jurídico vigente en Argentina ofrecía recursos internos adecuados y eficaces que estuvieron disponibles y fueron agotados. En este sentido, "el mero hecho de que un recurso no produzca un resultado favorable al reclamante, no demuestra por sí solo la inexistencia o agotamiento de todos los recursos eficaces, pues podría ocurrir por ejemplo, que el reclamante no hubiera acudido oportunamente al procedimiento apropiado".1

37. El Estado señala que no se puede asumir que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación no está firme por el hecho de sustanciarse una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Recuerda que la Comisión ha afirmado que no es atribución suya "actuar como órgano cuasi-judicial de cuarta instancia y revisar las decisiones de los tribunales nacionales de los Estados miembros de la OEA".2 Así, ha expresado que no puede casar ni anular la sentencia de un tribunal nacional "pero no puede dudarse que la Comisión puede expresar que una norma de derecho interno o una sentencia judicial desconoce un derecho humano que el Estado se obligó a respetar en un tratado que lo obliga internacionalmente".3

38. El Estado rechaza que al peticionario se le haya negado un recurso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes tal como lo prevé el artículo 25 (2) de la Convención. El reclamante, concluye El Estado, no obtuvo una sentencia judicial favorable a su pretensión, y eso es sólo una posibilidad y no un derecho.

VI. ANÁLISIS SOBRE ADMISIBILIDAD

39. La Comisión pasa a analizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 de la Convención Americana.4

40. Tanto el peticionario como el Estado alegan y reconocen que con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se agotaron los recursos de la jurisdicción interna. La Comisión considera que se cumplió con el requisito del previo agotamiento de los recursos internos establecido en el artículo 46 (1) (a) de la Convención.

41. Por otra parte, la Comisión observa que la decisión de la Corte Suprema de la Nación Argentina fue dictada el 20 de noviembre de 1987 y el peticionario acudió ante la Comisión el 20 de mayo de 1988. El peticionario cumplió con el requisito del plazo de los seis meses previsto en el artículo 46 (1) (b) de la Convención Americana.

42. La Comisión concluye que en el presente caso se ha cumplido con los requisitos formales de admisibilidad previstos en la Convención Americana y el Reglamento de la Comisión, en virtud de que se han interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna y el peticionario ha satisfecho el requisito del plazo de seis meses previsto en el artículo 46 de la Convención Americana.

43. La Comisión considera que los argumentos del peticionario tienden a caracterizar posibles violaciones de la Convención Americana de acuerdo con lo establecido en el artículo 47 (b).

44. Por último, tal y como se desprende de lo establecido en el expediente que cursa por ante esta Comisión, el mismo no está pendiente de ningún otro procedimiento de arreglo internacional, ni el asunto ha sido decidido previamente por la Comisión, cumpliendo los requisitos establecidos en los artículos 46 (1) (c) y 47 (d) de la Convención.

VII. ANÁLISIS SOBRE LOS MÉRITOS

45. En principio, según la "fórmula de la cuarta instancia", la Comisión no puede revisar las sentencias dictadas por los tribunales nacionales que actúen en la esfera de su competencia y apliquen las debidas garantías judiciales, a menos que se haya cometido una violación de la Convención Americana.5 La Comisión también ha señalado que era competente para declarar admisible una petición y fallar sobre su fundamento cuando ésta se refiere a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al margen del debido proceso o que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convención.

46. En el presente caso, el peticionario alega la violación de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva establecidos en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, por cuanto la decisión de la Corte Suprema Provincial y la Corte Suprema de Justicia de la Nación fueron arbitrarias al cambiar sorpresivamente la jurisprudencia sobre la obligatoriedad de interponer previamente los recursos administrativos antes de acudir a la instancia contencioso-administrativa.

47. La denuncia de vulneración de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva presentada por el peticionario consiste en que para el momento de la interposición de su demanda contencioso-administrativa en contra del Decreto administrativo que dispuso su cesantía, la normativa vigente y la interpretación jurisprudencial de ésta consideraban que el ejercicio de los recursos administrativos (revocatoria y jerárquico) era potestativo y no condicionaba el acceso a la instancia judicial.

48. En este sentido, la Comisión observa, en primer lugar, que la normativa provincial aplicable al caso del peticionario, esto es, la Ordenanza General No. 207 del 12 de octubre de 1977 (modificada por la Ordenanza General 233) establece en su artículo 89 que el sancionado "podrá deducir" el recurso de revocatoria. Como puede observarse, al utilizar la configuración verbal "podrá", la norma provincial parecería dar opción al recurrente de agotar la vía administrativa o acudir directamente al contencioso administrativo, con lo que quedaría consagrado un sistema recursorio de naturaleza potestativa, el cual se utiliza actualmente en la mayoría de las legislaciones modernas. Y si a esta aproximación literal se le agrega la interpretación judicial que los más altos Tribunales Provinciales le habían venido dando a dicho texto para el momento en que el peticionario interpuso su demanda contencioso-administrativa, parece evidente que las reglas de juego que delimitaban el principio del debido proceso no exigían como presupuesto obligatorio el agotamiento de la instancia administrativa antes de acceder a la vía judicial.

49. En efecto, en una decisión de la Corte Suprema Provincial de fecha 24 de abril de 1984, recaída en el caso "Héctor Luis Re", en el cual se cuestionaba igualmente un Decreto administrativo provincial que disponía la cesantía de un trabajador provincial, se precisó que:

Esta Corte ya se ha pronunciado acerca del carácter facultativo del recurso de revocatoria contra actos del Poder Ejecutivo Provincial (causa B.48.073, Gunawardana, sent. del 3-VI-80, D.J.B.A., t. 119, pág. 507), o contra actos del intendente municipal en materia de su competencia (causa B.48.505, Noren Plast, sent. del 28-IX-82, D.J.B.A., t. 124, pág. 82) para habilitar la instancia contencioso administrativa, cuando el acto impugnado haya sido dictado con audiencia o intervención del interesado y salvo que su interposición surja impuesta claramente por las normas que rijan el procedimiento aplicable (causa B.48.505. cit.; conc. causas B.46.067, S.C.T..A.L.L., sent. del 18-X-77; B.48.042, Gil, sent. del 30-X-79: B.47.576, Fundar, sent. del 4-III-80, D.J.B.A., t.118, pág. 151, entre otras).

En la especie, y sentado que el procedimiento sumarial disciplinario implica una estructura que contempla básicamente la intervención del interesado en ejercicio de su derecho a la defensa, ninguna razón asiste al Municipio demandado para sostener la obligación del recurso cuando, por el contrario, la posibilidad optativa de su deducción surge clara de la norma contenida en el artículo 89 de la Ordenanza General No. 207.

50. De igual forma, la doctrina autorizada había reconocido el carácter facultativo de los recursos administrativos provinciales antes de la decisión "Lesieux" de 1986. En este sentido, el jurista argentino Cassagne, al comentar una posterior decisión del año 1988 (Sacoar), la cual dejó sin efecto la mencionada sentencia "Lesieux", señalaba que

la Corte Suprema Provincial había dado una verdadera vuelta de timón retornando a una antigua doctrina que cerraba el acceso a la justicia por ápices formales. Entre esos ápices descollaba como herramienta favorita la exigibilidad del recurso de revocatoria, no obstante que dicho recurso no aparece prescrito, en forma obligatoria y con carácter general, por norma alguna del ordenamiento provincial. (subrayado añadido)6

51. Adicionalmente, la actual interpretación jurisprudencial del texto legal que fuere aplicado al peticionario para negarle la admisión de su demanda contencioso-administrativa, por falta de agotamiento de la vía administrativa, consiste en sostener que dichos recursos administrativos son de carácter facultativo y, por ende, no constituyen un requisito sine qua non para la habilitación de la instancia judicial.7

52. La Comisión nota que ha quedado demostrado que antes de la interposición de la demanda contencioso-administrativa, el 23 de agosto de 1985, e, incluso, con posterioridad a la decisión de su caso particular, el 9 de junio de 1987, la interpretación adecuada de la Ordenanza General No. 207 del 12 de octubre de 1977, consideraba la vía administrativa como facultativa y, por ende, innecesaria para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.

53. De tal manera que para el momento en que el peticionario intentó su demanda contencioso-administrativa no existía ninguna norma ni doctrina jurisprudencial aplicable a su caso que considerase que el agotamiento de la vía administrativa era un requisito necesario para interponer la demanda judicial. Por el contrario, fue en el año de 1986 --una vez intentada la demanda del peticionario--, cuando la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires en el caso "Lesieux" cambió su criterio para exigir entonces el agotamiento de los recursos previstos en el artículo 89 de la Ordenanza General No. 207 del 12 de octubre de 1977. En consecuencia, al año siguiente y en cumplimiento de la nueva línea jurisprudencial, la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires rechazó la demanda presentada por el peticionario por no haber ejercido los recursos administrativos pertinentes.

54. Corresponde ahora a la Comisión determinar si esta aplicación retroactiva en la interpretación de la normativa provincial realizada por la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires vulnera los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva del peticionario, consagrados en los artículos 8 y 25, respectivamente, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

55. Las mencionadas normas de la Convención expresamente establecen:

Artículo 8. Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene el derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustentación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter...

Artículo 25. Protección judicial

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que le ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados partes se comprometen:

a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

56. De ambas disposiciones se desprende la garantía que tiene toda persona de que se respeten las reglas básicas del procedimiento no sólo en cuanto al acceso a la jurisdicción, sino también en cuanto al cumplimiento efectivo de lo decidido. En este sentido, esta Comisión ha señalado que la protección judicial que reconoce la Convención comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales y rápidos, que brinden la posibilidad pero nunca la garantía de un resultado favorable.8

57. El principio de la tutela judicial efectiva puede traducirse en la garantía de la libre entrada a los tribunales para la defensa de los derechos e intereses frente al poder público, aún cuando la legalidad ordinaria no haya reconocido un recurso o acción concreto. Este principio implica lógicamente un conjunto de garantías elementales en la tramitación de los procesos judiciales.

58. Sin embargo, puede darse el caso que la incertidumbre o falta de claridad en la consagración de estos requisitos de admisibilidad constituya una violación a dicho derecho fundamental.

59. Y esta es precisamente la situación en el presente caso, donde la falta de agotamiento de la instancia administrativa no puede, en modo alguno, imputarse al peticionario, pues éste sencillamente se dejó llevar por la interpretación correcta y autorizada de las normas vigente que le eran aplicables, las cuales --para el momento de la interposición de su demanda-- le permitían acceder al contencioso-administrativo sin necesidad de agotar los recursos administrativos.

60. En efecto, como ya ha observado la Comisión ut- supra, el rechazo de su demanda tuvo como fundamento una interpretación jurisprudencial posterior a la fecha de la interposición de su demanda, la cual le fue aplicada en forma retroactiva a su caso particular. Por tanto, no se trató de una omisión o ligereza de su parte sino de un cambio drástico en la interpretación de la normativa que las cortes aplicaron retroactivamente en su perjuicio.

61. Es precisamente este tipo de irregularidades las que trata de prevenir el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 25 de la Convención, el cual impide que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en detrimento de los particulares. Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el principio pro actione, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al acceso a la jurisdicción.

62. El Estado argentino no logró demostrar ante la Comisión que la falta de agotamiento de la vía administrativa en que incurrió el peticionario se debió a su propia negligencia, sino más bien a una interpretación judicial que le fue aplicada de manera retroactiva. En este sentido, se observa que el principio de la seguridad jurídica impone una mayor claridad y especificidad en los obstáculos para acceder a la justicia.

63. Al mismo tiempo, el alcance de este derecho fundamental a la tutela judicial efectiva permite evitar que un nuevo criterio jurisprudencial se aplique a situaciones o casos anteriores. Esta situación ha sido reconocida por la propia Suprema Corte de la Nación argentina, específicamente en el caso Tellez, donde afirmó lo siguiente:

Empero, no escapa al juicio del Tribunal, que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios asentados, ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los logros impuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario fijar la línea divisoria que bosquejaba Benjamín N. Cardozo, para el obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, de utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia.9

Tal necesidad entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar.10

... como consecuencia de estos desarrollos, corresponde declarar que las nuevas pautas jurisprudenciales contenidas in re, Strada, sólo habrán de ser puestas en juego respecto de las apelaciones extraordinarias federales dirigidas contra sentencias notificadas con posterioridad a ese precedente.

64. El propio Estado argentino, en escrito presentado ante la Comisión el 10 de mayo de 1994, reconoce incluso que los efectos de un cambio de jurisprudencia son para casos futuros, por aplicación del principio general de derecho sobre la irretroactividad de las normas jurídicas.

65. En conclusión, estima esta Comisión que al peticionario se le vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, consagrado en el artículo 25 de la Convención, cuando se le sorprendió con la exigencia retroactiva de un requisito de admisibilidad a la jurisdicción que no se encontraba vigente en el momento de la interposición de su demanda. La seguridad jurídica y el principio de claridad y certidumbre respecto de la jurisdicción competente imponen un mayor rigor a la hora de impedir el acceso a la justicia.

66. El peticionario en el presente caso se vio impedido --tanto en sede administrativa como judicial-- de acceder a la justicia, y en consecuencia, controlar la legalidad del Decreto administrativo que impuso su cesantía, en virtud de un drástico y retroactivo cambio en la interpretación de los requisitos de admisibilidad de las demandas contencioso-administrativas. Esta situación atenta contra el derecho a la tutela judicial efectiva y se constituye en una manifiesta desigualdad.

VIII. CONCLUSIONES

67. Con base al análisis que antecede, la Comisión reitera las siguientes conclusiones:

A. Que para el momento en que el peticionario interpuso su demanda contencioso-administrativa, el 23 de agosto de 1985, en contra del Decreto administrativo del 11 de junio de 1985, dictado por el Intendente de la Municipalidad de Daireaux, el cual dispuso su cesantía del cargo de Contador Municipal, no era necesario agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.

B. Que al peticionario le fue negado el acceso a esta jurisdicción, en virtud de la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial que modificó la interpretación de la normativa legal aplicable a su caso.

C. Que en virtud de esta situación el Estado argentino ha dejado de cumplir con su obligación de reconocer y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso garantizado por los artículos 25 y 8 respectivamente, de la Convención Americana.

IX. RECOMENDACIONES

68. Con base en el análisis y las conclusiones precedentes, la Comisión Interamericana reitera las siguientes recomendaciones al Estado argentino:

A. Permitir el acceso del peticionario a la jurisdicción contencioso-administrativa, a los efectos de que pueda cuestionar la legalidad del acto administrativo que dispuso su cesantía.

B.    Indemnizar adecuadamente al ciudadano Narciso Palacios por las violaciones a sus derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso.

X.    NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN

69. El 14 de octubre de 1998, la Comisión remitió al Estado el Informe 74/98, aprobado el 28 de septiembre de 1998 durante el 100° Periodo Ordinario de Sesiones y le solicitó que informara sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión y solucionar la situación denunciada en el plazo de los dos meses, contados a partir de la fecha de dicha comunicación. Asimismo, en la misma fecha la Comisión informó al peticionario que había aprobado un informe, de carácter confidencial, de conformidad con el artículo 50 de la Convención Americana.

70. El 14 de diciembre de 1998, el Estado dio respuesta a la solicitud de información respecto de este caso, y en el señaló lo siguiente: "El Gobierno informa que se están realizando los contactos y gestiones ante las autoridades locales con competencia en los asuntos materia del caso 10.194. Sobre los resultados de tales gestiones se mantendrá informada a la Ilustre Comisión".

71. El 7 de mayo de 1999 la Comisión aprobó el Informe No. 80/99 según lo establecido en el artículo 51 (1) y (2) de la Convención y reiteró a la República Argentina las conclusiones y recomendaciones, el cual fue transmitido al Estado el 17 de mayo de 1999, con un mes de plazo para cumplir las recomendaciones. La Comisión decidió también transmitir este informe a los peticionarios. Ni el Estado ni los peticionarios estaban facultados para hacerlo público mientras la Comisión no adoptara una decisión al respecto. La República Argentina, hasta la fecha, no había respondido a la Comisión. Sólo el peticionario envió una comunicación el 21 de julio de 1999, donde manifestó su conformidad con el contenido del Informe.

72. Con base en la información suministrada, la Comisión decidió ratificar a la República Argentina las conclusiones contenidas en el capítulo VIII supra y reiterar las recomendaciones del Capítulo IX supra. Así mismo, acordó la publicación del presente Informe de acuerdo con lo establecido en el artículo 51 (3) de la Convención Americana y 48 del Reglamento de la Comisión, por cuanto el Estado no había cumplido las recomendaciones contenidas en el acápite IX supra. La Comisión, conforme a las disposiciones contenidas en los instrumentos que rigen su mandato, continuará velando por el cumplimiento de las recomendaciones formuladas, hasta que éstas hayan sido cumplidas por el Estado.

Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los 29 días del mes de septiembre de 1999. (Firmado) Robert K. Goldman, Presidente; Hélio Bicudo, Primer Vicepresidente; Claudio Grossman, Segundo Vicepresidente; Alvaro Tirado Mejía y Jean Joseph Exumé, Comisionados.